农村集体土地的利益关系

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1、第五部分权籍篇 农村集体土地的利益关系 农村集体土地的利益关系 杨罗军王锐 ( 泗洪县国土资源局邮编2 2 3 9 0 0 ) 关键词：集体土地使用权流转籍属固定政策法制与对蓑 土地是三农问题中最基础性的物质要素，如果没有了农村土地也就无所谓农业、农村和农民问题，首先应从研究农 村土地特别是农村土地利益关系人手，事实上改革开放二十多年来社会矛盾突出之处大都与土地问题有关或者是由土地 利益关系问题衍生出来的，在理论上研究土地利益关系问题进而在工作实践中理顺农村土地利益关系无疑具有基础性地 位。 一、问题的提出 我国规定农村实行土地公有制，即农村土地由农村集体经济组织所有，但农村集体经济组织对土地

2、的所有权与国家 对城市的土地所有权很不相同，集体土地所有权是一种特殊的物权，特殊之处在于：其占有、使用、收益、处分等权能 是受限制的。就现状而言，农村集体经济组织作为所有权人其占有权能实际上是问接的、甚至可以说是“虚占”大量 的土地由村委会或使用权人实际占有；使用权能要受到土地用途管制制度的制约。不可能随意使用；收益权能要受政府 行为、法律规定的制约，例如集体林木的砍伐要经林业主管部门的审批；处分权能就更显被动了。例如在土地被征用时 无权提出异议，特别是存在“非为公共利益”的征地时缺乏法律的救济渠道等等。集体土地所有权受到国家法律、公共 利益和集体经济组织内部农民( 农户) 个人土地权利的限制

3、和制约，这些限制与制约有的是为了公共利益而应有的、必 须接受的，有的却是地地道道的损害，这就产生了一个摆在我们面前的重要课题：如何正确处理国家、集体、个人三者 之问的土地利益关系问题。农村土地利益关系不顺的混乱状况都是农民个人在集体经济组织中的“籍属不清”、“籍属 不定”惹的祸。 二、理顺农村土地承包中的土地利益关系之法律思考 我国农村土地承包法中明确规定：。农村土地承包妇女与男子享有平等的土地承包权利。承包中应当保护妇女的 合法权益。任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应享有的土地承包经营权。”“农村土地承包应当坚持公开、公平、公 正的原则正确处理国家、集体、个人三者利益关系。”但要将其落到实处

4、并不容易，原因是在认识理解上难以统一起 来，不同的农村集体经济组织、农民个人都按自己的需要去理解和解释法律。再则，如何才算“正确处理国家、集体、 个人三者利益关系? ”如果允许土地权利主体、客体都处于一种不确定状态，那么，国家、集体、个人之间的利益关系 怎样处理都是有失妥当的。 因此。笔者认为有必要从法律上提出个人在集体经济组织中的“籍属固定化”这一概念。指的是农民个人归属于某 个集体经济组织的身份一经确定就非因法定原因终身不变，这不仅可轻易解决了土地承包经营权的侵权责任主体的认定 问题，更重要的是能以此为基础理顺国家、集体、个人三者之间的利益关系，具体作法是吸收“名誉户口”土政策的合 理因素

5、，将村民与集体经济组织成员两个概念严格区分开来，村民是行政上的概念，指的是农村居民归属于某个行政村 的身份属性。集体经济组织成员则指的是自然人归属于某个集体经济组织的身份，以此为基础构建理想的农村土地法律 秩序，将户口与集体经济组织中的成员权益脱钩，实行“政经分离”的制度。 三、理顺农村土地承包中的土地利益关系之对策 运用政策的、行政的手段灵活地解决农村土地利益关系中的种种问题以缩小差距，最终实现理想的土地秩序再以法 律的形式保护这种理想的土地秩序应成为我们首选的对策。为实现理想土地利益关系的法律秩序，亟待研究解决两个方 面问题：一是探索农村集体经济组织籍属固定化前提下。农民个人土地权利的多种

6、实现形式问题；二是妥善处理历史遗 1 4 6 3 江苏省土地学会土地学术年会( - 00 六年度) 论文集 留的土地利益矛盾问题。例如：第二轮土地延包工作开始以来，至今尚未完成甚至于仍未开展这项工作的村土地利益关 系之处理问题；以出嫁妇女为主的部分农民土地权利被侵害问题等等。 为较好地解决这两个方面问题，国家应制定宏观的指导性、原则性政策，而将具体政策的制定权、组织实施权交给 地方政府基层政府不断加大落实农村土地政策、法律的力度，灵活运用政策探索农民个人土地利益的多种实现形式， 本着尊重历史形成的现状、照顾弱者的原则确定农民在集体经济组织中的籍属，提倡运用自愿协商、行政干预、基层调 解、公证介

7、入等非诉讼法律手段清理历史遗留的土地利益关系问题。一方面，可以充分发挥基层政府的主观能动性创造 出适合本地区实际情况的具体作法以有效解决历史遗留问题；另一方面，基层政府一旦出现失误也易于上级政府出面 进行纠偏，有利于在稳定的前提下妥善处理好历史遗留问题。 四、解决历史遗留问题与土地承包权多种实现形式的几点设想 1 、历史遗留的土地承包经营权被侵害的赔偿问题 土地承包法第五十四条明确规定了发包方侵害土地承包经营权的应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨 害、消除危险、赔偿损失等民事责任。可村级组织违法剥夺农民( 主要是外嫁女及其子女) 土地承包经营权问题在各地 都不同程度存在着且有其深刻而

8、复杂的社会历史背景，国家和地方各级人民政府应从维护农民合法权益的角度出发，集 中进行一次土地承包法落实情况的检查与清理并从“政经分离”、“籍属固定化”的理念出发，出台农民在集体经济 组织中的籍属确认办法。随之解决具体问题时侵权责任主体也就明确了，问题也就好裤决了。 2 、补偿与买断问题 对因国家征用、为公共利益需要占地或机动地少不能以置换方式解决等客观原因无法分得承包地的农民，可在本人 自愿、协商一致的前提下采用逐年补偿或一次性补偿的方式实现其土地承包权，补偿办法、补偿标准可在村民自治章程 中依据法律、法规、其他规范性文件等做出规定。逐年补偿是指承包合同期内剩余年限的逐年补偿。一次性补偿有两种

9、 情况：一种情况是指合同剩余期限内对承包权的一次性补偿；另一种情况是对承包权人之承包权的永久性“买断”这 种补偿后承包权人就不再拥有均田承包时的承包权甚至于不再拥有集体经济组织中成员资格了，其以后欲获得土地承包 权只能是依流转途径。无论哪一种方式补偿都应坚持协商一致原则。书面协议应以申办公证方式备案。 ，3 、土地承包政策导致的土地利益失衡与承包模式创新关系问题 土地承包权三十年不变的规定必然导致因人口增减产生土地利益分配不公的社会问题，。增人不增地，减人不减地” 对形成稳定的承包关系是有积极意义的，但新出生的人口也要吃饭也有要一份承包地的需求，而死亡的人是不吃饭的不 需要保留其承包地，这是一

10、对矛盾。由此形成的土地利益不平衡问题可通过对参加均分承包费的人员增减予以调整。对 没有进行第二轮土地延包工作的村完全可以适用有偿承包模式。但对已经按“无偿承包模式”完成第二轮土地延包工作 的村集体经济组织来说是否变更为有偿承包模式就成了一个需妥善处理的问题了。笔者认为：对此亦应由国家制定统一 的政策。在未出台统一政策之前应允许农民依民主自治程序自行决定变更，土地承包模式创新与落实三十年不变政策并 不是矛盾的。前者应是对后者的迸一步完善与重要补充。 4 、农村集体经济组织成员之“籍属认定”问题 采取“一刀切”式的办法，规定现有的农村在册村民在集体经济组织的“籍属”认定办法。为村级组织处理因历史

11、原因形成的籍属不清问题，也为基层政府必要时对籍属不清问题进行裁决提供政策依据。因婚姻等原因产生的人口流动 不可避免地带来不同集体经济组织中的人员双向流动，这种流动应是规范有序的，特别是不应违背集体经济组织的成员 籍属固定化的精神，但也不宜统得过死，应允许两个分属不同集体经济组织的农民以籍属互换方式实现其土地权利。比 如：甲村A 婚迁到了乙村乙村B 婚迁到了甲村可以通过A 、B 协商申请两村达成协议并申办公证的方式实现籍属互 换，以利于A 、B 二人的生产生活并维护了甲、乙两村的利益，以公证方式进行公示、登记其意义在于防止因村级组织频 繁换届、当事人反悔等各种因素导致的纠纷。现行法律并未禁止农村

12、集体经济组织给予迁来本村的人口以成员资格的地 位及相关待遇，特别是依传统习惯作法婚迁来本村的妇女或男子往往在迁人地取得土地承包经营权、宅基地使用权、征 地补偿款分配权等土地利益，以后的法律也没有必要禁止农村集体经济组织的上述作法。这是因为：一方面。传统习惯 有其合理性因素；另一方面，农村实行土地集体所有制，集体所有毕竟不同于民法物权制度中的共同共有如果本集体 经济组织的成员都没有意见法律亦应允许，在农村集体经济组织成员籍属同定化理念下。为避免有人因此享有双重权利 产生新的社会不公现象当事人取得农村集体经济组织成员资格应以经公证的声明书形式放弃其迁出地的集体经济组织 成员资格为前提。如：某村给予

13、娶进来的外村媳妇、招进来的外村女婿们以土地承包经营权、集体收益分配权就是说 4 6 4 第五部分权籍篇农村集体土地的利益关系 他( 她) 们被接纳为迁入地的集体经济组织成员了。就应以经公证的声明书形式放弃其婚前户籍地的集体经济组织成员 资格，这实质上就是农村集体经济组织中的成员籍属变更问题。 5 、农村土地承包经营权流转问题 农村土地承包经营权流转是指农民从集体经济组织获得一定数量土地之承包经营权后在一定条件下又让给他人的行 为过程。土地承包经营权流转制度的建立为每个农民土地承包经营权利的充分实现提供了法律保障，农民在婚迁、求学、 非农就业、外出谋生、投亲等情况离开原籍而不愿或不便亲自经营时，

14、其土地承包经营权利都可以流转方式实现。土地 承包经营权流转有三类情况：一是“准流转”的情形，农民个人因参军、升学、非农就业、婚迁等原因其个人的承包地 自然地、非正式地流转给了家人或其他亲友经营，或者同一集体经济组织内部两个人结婚时一方的承包地随之流转到了 配偶的家中。严格地说这不是真正意义上的土地承包经营权流转，我国家庭联产承包责任制是以户为单位的个人只是 计算承包地数量时的依据( 当然个人自成一户的情况当别论) ，这种情况下的流转十分普遍且在家庭成员、亲友之问进 行，互信关系天然存在一般都以口头约定无须书面的法律手续，操作起来十分简单。二是农户全家迁入城镇、去外地 谋生或因某种原因不再经营自

15、家的承包地了，此时将承包地的经营权让给他人或放弃交回集体经济组织处置的情形。此 情形较为普遍且不同于家族亲友之间的流转，为防止纠纷一般应重视程序，起码也要具备书面形式备查。三是为实现产 业化、规模化集中经营农民在自愿基础上采取转让、转包、入股、互换、租赁等方式进行的土地承包经营权流转，还 有继承、抵押、出租、拍卖等方式进行的土地承包经营权流转的情形。与前两种情形相比数量不是太多但往往社会影 响、交易风险较大。而且随着社会发展数量亦会大量增加。应提倡办理公证或向政府申请登记方式进行公示、备案。 鉴于农村土地管理主体的二元特点及其与国有土地管理相比的复杂性，我个人认为应制定全国统一的“农村土地 法”。对现行的分散于其它法律、法规和政策性文件中的农村土地管理的制度性规定加以修改、充实和集中，构建完整 系统的中国特色的农村土地法律体系。以便于基层土地管理者掌握和运用，使农村的土地法律制度更加完善起来。 参考文献： 【t 】王迎甲 f 2 】张丽娟( - g - A # T ，土地没了 ( 栽于 2 0 0 3 年第1 2 期) 4 6 5 -