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1、关于对当前农村管理体制综合改革 若干问题的认识和思考 陈进 当前,农村管理体制综合改革已成为免除农业税后全社会关 注的热点问题,不少省市已进入改革的实际作层面。中共中央 关于制订国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中,已 将全面推进农村综合改革列入建设社会主义新农村的重要内容。 如何使这次综合改革全面、深入,并取得理想的效果,首要问题 是要进一步统一思想认识,认真分析解决综合改革中所面临的各 种矛盾。本文拟就这些问题,谈谈个人的一些不成熟看法和思 考,以求教于各位专家、学者。 一、农村管理体制综合改革要进一步理清不同的 思想认识和相关的观念问题 2 0 0 5 年下半年以来,理论界、学术界
2、和农村改革的实际操 作部J 都对农村综合改革问题十分关注。各地纷纷召开各种论坛 和研讨会,广泛听取专家和上层领导的看法,更着重征求基层 乡、村干部和农民的意见,不同的思想认识和观念针锋相对,众 说纷纭。由于认识和观念的不同,往往就形成操作层面的不同政 策和做法。 比如,关于乡镇政府的设置。学术界认为,免除农业税后, 乡镇政府没财就没有政,乡镇作为一级政府已无存在的法理基 础,应当撤销。实行县直管村,或者成为县政府的派出机构;而 2 6 9 农村发展与制度创新 来自乡镇、村的干部则认为,根据当前农村经济发展和新农村建 设的各项任务的要求以及农村社会稳定等问题,乡镇只能加强, 不能削弱。同时根据我
3、国现有的财力和国情,以及目前村民自治 的现状,国家无力经营每一个村庄,县直管村目前几乎是不可能 的。比如,对于农村社会服务体系建设上,操作层面也有明显不 同的做法。有的省将七站八所,全部撤销,走市场化道路,变 “以钱养人”为“以钱养事”。有的省则强调农村公益服务需要 加强,成立区域性的中心站或所。就在安徽同一个省的1 8 个试 点县中,改革的做法也各不相同。 又比如在农村综合改革实施上,有的主张一次到位,长痛不 如短痛;有的省则认为,综合改革是渐进的过程,乡镇改革在管 理体制尚未理顺的情况下,不能操之过急,要扎实稳步推进,逐 步解决问题。 总之,对改革的认识和观念各异,远不如前几年大家对减轻
4、农民负担、全面免征农业税的认识那样一致。这影响了农村综合 改革的政策设计、方案制定,因而,也就影响了综合改革的实际 效果。 本人认为,当前农村综合改革,至少有以下几种认识和观念 需要理清。 ( 一) 农村综合改革的根本目的是要建立适应市场经济要求 的乡镇管理体制和运行机制 根据中央“十一五”规划建议和国务院关于农村综合改革的 要求,这次改革,是全面深化以农村税费改革为重点的综合改 革,它和以前的历次乡镇改革有明显的不同。 一是改革的目的不同。这次改革,是要转变乡镇政府职能, 提高社会管理和公共服务水平,加快建立行为规范、运转协调、 公共透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。这就是 说,不
5、是把乡镇一撤了之,也不是作为县政府派出机构,也不是 实行县直管村的体制。而是要在现有乡镇基础上,精简机构和人 2 7 0 政府职能与机构改革 员、整合事业站所,转变政府职能。 二是改革的内容不同。这次改革不是单一的乡镇机构改革, 而且涉及到农村义务教育、县乡财政体制、农村金融和土地征用 制度等方面的改革。因此,这次改革不仅在乡镇,还涉及到县以 上政府和相关管理部门。 j 是改革的要求不同。中央和国务院都要求各级各地要充分 认识到综合改革的艰巨性、复杂复杂性和长期性,注重凶地制 宜,分类指导,坚持从实际出发,尊重农民意愿,扎实稳步推 进。这就是说,综合改革不是一蹴而就,也不是一两个月就能完 成的
6、任务,也不搞一个模式,一刀切。各地在综合改革中,一定 要认真理解中央精神,统一思想认识,不能以搞运动形式进行农 村综合改革。 ( 二) 不能把当前农村所有矛盾和罪过都归集到乡、村机构 和干部身上 当前,在免除农业税后的农村综合改革中,有一个重要的认 识需要澄清,这就是不能把农村所有矛盾和罪过都归集到乡镇机 构和干部身上。一讲改革,就是撤并乡镇机构,精简人员。诚 然,乡镇机构繁多,人员冗杂,是造成农民负担过重的因素,应 当进行改革。而形成乡镇矛盾的更多原因,则是现行体制和政策 因素造成的,乡镇改革则应更多的放在现行体制改革和政策的调 整方面来。 比如,乡镇一级政府体制,处于我国政府系列的末梢,上
7、级 政府的一切目标任务都要靠乡镇政府去完成。而乡镇政府的权小 责大、有限权力,无限责任。执法权、处罚权都在上级政府部 门、乡镇要完成任务,就有可能造成职能的越位和错位。在实际 工作中加重农民负担的很多收费,9 0 以上是上级政府部门行 为,而不是乡镇政府本身。 比如,现行的教育体制和财政体制,则是造成乡镇财政困难 的重要因素。税改前,乡镇政府财政的7 0 要负担义务教育经 2 7 1 农村发展与制度创新 费。免除农业税后,又减少了乡镇财政收入的5 0 7 0 。致 使乡镇政府无法运转,现行的转移支付制度又不能有效弥补乡镇 财力的不足。财政与事权不对称,一级政府,没有一级财政。 又比如在现行政策
8、设计上,上级政府出政策,要求下级政府 买单;上级批项目,要求下级政府出配套资金。同样,再促进政 府任务完成方面,制订了很多不切实际的考核指标,检查评比, 一票否决,促使乡镇政府弄虚作假,违反政策完成任务。上述这 些矛盾要彻底解决就必须对乡镇体制实行配套改革。包括义务 教育体制、财政体制、农村金融和土地制度改革,不能仪仪把这 些改革只寄托在撤并乡镇和精简人员上。 ( 三) 解决乡镇体制矛盾的根本措施要放在统筹城乡发展, 加快新农村建设上 2 0 0 4 年,全国农业税和除烟叶以外的农业特产税减免总额 达2 8 0 亿,再加上粮食直补政策又让农民获益1 2 6 亿,应当说, 广大农民确实得到了实惠
9、。但就解决农村面临的债务负担、农村 公共设施投入、农村义务教育、农村医疗卫生以及农民对公益性 农业服务的需求、缓解乡镇政府要饭财政的缺口矛盾还相差得很 远。解决这些体制矛盾的根本措施是要统筹城乡发展,T 业反哺 农业、城市带动农村,逐步解决城乡二元结构问题。正如中财办 副主任陈锡文在一次研讨会上所说:“对农民免税和实行生产或 收入补贴,毕竟是一种短期而有限的措旌。要从根本上遏制城乡 经济社会发展差距继续扩大的趋势,就必须尽快形成统筹城乡发 展的新机制”。而中央关于“十一五”规划的建议中提出的建设 社会主义新农村,正是贯彻统筹城乡发展重要载体。建设新农 村,一方面体现了农村全面发展的要求,是巩固
10、和加强农业基础 地位、全面建设小康社会的重大举措,另一方面,也是按照统筹 城乡发展的要求,贯彻工业反哺农业、城市支援农村的方针。 建设社会主义新农村的二十字要求,即生产发展、生活宽 裕、乡风文明、村容整洁、管理民主、内容丰富、涵义深刻。它 2 7 2 政府职能与机构改革 包括了推进现代化农业建设、提高农业综合生产能力;全面对农 村进行综合改革,包括改革乡镇机构、义务教育、县乡财政体制 等;大力发展农村公益事业,千方百计增加农民收入等多方面的 内容。农村乡镇的所有深层次矛盾,只有贯彻统筹城乡发展,着 力推进新农村建设才能体现城乡良性互动,促进农村综合发展, 消除因体制性障碍产生的各种矛盾,推进农
11、村和谐社会的全面 建设。 二、乡镇机构改革和职能转换的前提是要理顺 乡镇管理体制 这次推进农村综合改革试点的主要内容是积极、稳妥地推进 乡镇机构改革,转移政府职能,加快建立新型的乡镇行政管理体 制和运行机制。我认为,乡镇机构的改革和职能的转换的前提是 要理顺乡镇管理体制。 ( 一) 要明确乡镇一级政府的管理体制,推进县以上政府机 构改革 我国现行的中央、省、市、县、乡五级政府管理体制,是一 种“压力传递型”体制,上级的一切目标、任务都要靠基层乡镇 政府去完成。乡镇政府在社会管理和市场监管方面没有赋予必要 的执法权、执罚权,乡镇一级体制和职责严重不对称。乡镇作为 一级政府,又没有一级财政,无法履
12、行自己公共服务和社会管理 的职能。同时,乡镇政府要完成上级任务,主要靠村、组,而在 村民自治的制度下,乡对村的领导关系又变为指导关系。因此, 乡镇政府上、下为难,要完成上级任务,就会造成职能的越位、 错位,违法、违纪现象的发生。 根据2 0 0 4 年1 0 月2 7 日胡锦涛主席颁布的3 0 号主席令,即 重新修订的地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法第 四章第六条第二款规定:“乡镇行使下列职权执行本行政区 2 7 3 农村发展与制度创新 域内经济和社会发展、计划、预算、管理本行政区域内经济、教 育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行 政、计划等行政工作”。国家法律中规
13、定的乡镇管理体制内容、 职责权限,都在现实的政府管理体制中被支解,只把计划牛育任 务给乡镇留下来了。根据上述法律规定,乡镇政府仍是围家行政 序列中的一环,有独立的政府地位,并非是县政府的派出机构。 但县一级政府对乡镇严格控制和管理,使乡镇成为从属和依附于 县一级的不完全政府。而在现行条块垂直管理的体制下,县一级 政府也对这些部门无权过问,成为残缺的政府。现行体制下中央 的部委和省级厅局则掌握大量的资源配置权,造成地方事权的条 块分割。省以上的一个处长都有批条子的权力,乡镇政府、县政 府只有跑省、跑部才能“钱进”,给政府腐败造成了必要的温床。 因此,在乡镇进行综合改革,要明确乡镇一级体制和职责权
14、限, 同时,也要形成倒逼机制,推动县以上政府机构改革。上级政府 管理体制不改,基层乡镇的改革也无法坚持和巩固下去。 ( 二) 要理顺县、乡关系,还权于乡镇 这次农村综合改革中,不少省市提出进一步加大县级政府及 其部门的工作职责,切实为乡镇“减压松绑”,凡属县级可以完 成的行政事务,试行以县为主,乡镇协助,从改革的愿望来看是 好的,为乡镇转变职能创造条件。但事实上,群众对这些上收的 教育、卫生医疗等事务,仍找乡镇政府,同时,这样改又把过去 县乡关系的上面千条线,下面一根针,变成了上面千条线,下面 也是千条线,造成了管理和协调新的麻烦和矛盾。 解决上述问题必须理顺关系,还权于乡镇。一方面要进一步
15、调整县乡财政体制,有条件地方要实行一级政府、一级财政,合 理确定收支基数,划分财政收入范围,规范乡镇一般性转移支付 等。另一方面,要把设在乡镇、为乡镇经济和社会发展服务的机 构管理权限下放给乡镇,使乡镇能够行使完整的政府职能。 ( 三) 要加大农村公共投入,促进乡镇政府转变职能 2 7 4 政府职能与机构改革 这次乡镇综合改革提出了加大乡镇社会管理、公共服务的职 能,适当调整经济发展职能。把政府不该管、管不了的事交给企 业、社会组织和中介机构。从社会发展长远看,应当这样做,问 题是免除农业税后,乡镇财政十分困难,有的维持正常运转都很 困难,相当一部分是“要饭财政”,那里还有加强社会管理和公 共
16、服务的能力。凶而,不少乡镇领导反而把更多的精力放在乡镇 经济上。要解决乡镇政府职能转变,就必须加大农村公共投入力 度,加大财政转移支付力度,乡镇政府起码能在正常运转的情况 下,才有能力去加强社会管理和公共服务,不加大农村公共品投 入,转变乡镇政府职能就成为一句空话。 三、构建新型乡、村治理模式和结构。 是新农村建设的基础和条件 所谓社会治理,是指各种公共的或私人的个人和机构管理共 同事务的诸多方式的总和。所谓乡、村治理结构,主要是指乡、 村社会的管理体制、模式、乡、村治理范围等。它是指乡、村社 会处理公共事务的传统和制度,包括乡政府和村级头脑的选举、 监督,乡政府、村委会的更选程序,也包括政府制定和执行政策 的能力。所谓乡、村治理模式,则是指上述结构形成的乡、村组 织秩序和组织方式方法等。 纵观我国几年来的乡、村社会治理模式,大体有以下i 种: 一种是弱国家、强社会的治理模式,主要是指封建社会的 乡、村治理模式。县、乡政府管理力量较弱,主要依赖社会资源 组织进行治理。如各种商会、行会,村长、族长的社会管理。一 种是国家整体