关于对当前农村管理体制综合改革若干问题的认识和思考

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1、关于对当前农村管理体制综合改革 若干问题的认识和思考 陈进 当前，农村管理体制综合改革已成为免除农业税后全社会关 注的热点问题，不少省市已进入改革的实际作层面。中共中央 关于制订国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中，已 将全面推进农村综合改革列入建设社会主义新农村的重要内容。 如何使这次综合改革全面、深入，并取得理想的效果，首要问题 是要进一步统一思想认识，认真分析解决综合改革中所面临的各 种矛盾。本文拟就这些问题，谈谈个人的一些不成熟看法和思 考，以求教于各位专家、学者。 一、农村管理体制综合改革要进一步理清不同的 思想认识和相关的观念问题 2 0 0 5 年下半年以来，理论界、学术界

2、和农村改革的实际操 作部J 都对农村综合改革问题十分关注。各地纷纷召开各种论坛 和研讨会，广泛听取专家和上层领导的看法，更着重征求基层 乡、村干部和农民的意见，不同的思想认识和观念针锋相对，众 说纷纭。由于认识和观念的不同，往往就形成操作层面的不同政 策和做法。 比如，关于乡镇政府的设置。学术界认为，免除农业税后， 乡镇政府没财就没有政，乡镇作为一级政府已无存在的法理基 础，应当撤销。实行县直管村，或者成为县政府的派出机构；而 2 6 9 农村发展与制度创新 来自乡镇、村的干部则认为，根据当前农村经济发展和新农村建 设的各项任务的要求以及农村社会稳定等问题，乡镇只能加强， 不能削弱。同时根据我

3、国现有的财力和国情，以及目前村民自治 的现状，国家无力经营每一个村庄，县直管村目前几乎是不可能 的。比如，对于农村社会服务体系建设上，操作层面也有明显不 同的做法。有的省将七站八所，全部撤销，走市场化道路，变 “以钱养人”为“以钱养事”。有的省则强调农村公益服务需要 加强，成立区域性的中心站或所。就在安徽同一个省的1 8 个试 点县中，改革的做法也各不相同。 又比如在农村综合改革实施上，有的主张一次到位，长痛不 如短痛；有的省则认为，综合改革是渐进的过程，乡镇改革在管 理体制尚未理顺的情况下，不能操之过急，要扎实稳步推进，逐 步解决问题。 总之，对改革的认识和观念各异，远不如前几年大家对减轻

4、农民负担、全面免征农业税的认识那样一致。这影响了农村综合 改革的政策设计、方案制定，因而，也就影响了综合改革的实际 效果。 本人认为，当前农村综合改革，至少有以下几种认识和观念 需要理清。 ( 一) 农村综合改革的根本目的是要建立适应市场经济要求 的乡镇管理体制和运行机制 根据中央“十一五”规划建议和国务院关于农村综合改革的 要求，这次改革，是全面深化以农村税费改革为重点的综合改 革，它和以前的历次乡镇改革有明显的不同。 一是改革的目的不同。这次改革，是要转变乡镇政府职能， 提高社会管理和公共服务水平，加快建立行为规范、运转协调、 公共透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。这就是 说，不

5、是把乡镇一撤了之，也不是作为县政府派出机构，也不是 实行县直管村的体制。而是要在现有乡镇基础上，精简机构和人 2 7 0 政府职能与机构改革 员、整合事业站所，转变政府职能。 二是改革的内容不同。这次改革不是单一的乡镇机构改革， 而且涉及到农村义务教育、县乡财政体制、农村金融和土地征用 制度等方面的改革。因此，这次改革不仅在乡镇，还涉及到县以 上政府和相关管理部门。 j 是改革的要求不同。中央和国务院都要求各级各地要充分 认识到综合改革的艰巨性、复杂复杂性和长期性，注重凶地制 宜，分类指导，坚持从实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推 进。这就是说，综合改革不是一蹴而就，也不是一两个月就能完 成的

6、任务，也不搞一个模式，一刀切。各地在综合改革中，一定 要认真理解中央精神，统一思想认识，不能以搞运动形式进行农 村综合改革。 ( 二) 不能把当前农村所有矛盾和罪过都归集到乡、村机构 和干部身上 当前，在免除农业税后的农村综合改革中，有一个重要的认 识需要澄清，这就是不能把农村所有矛盾和罪过都归集到乡镇机 构和干部身上。一讲改革，就是撤并乡镇机构，精简人员。诚 然，乡镇机构繁多，人员冗杂，是造成农民负担过重的因素，应 当进行改革。而形成乡镇矛盾的更多原因，则是现行体制和政策 因素造成的，乡镇改革则应更多的放在现行体制改革和政策的调 整方面来。 比如，乡镇一级政府体制，处于我国政府系列的末梢，上

7、级 政府的一切目标任务都要靠乡镇政府去完成。而乡镇政府的权小 责大、有限权力，无限责任。执法权、处罚权都在上级政府部 门、乡镇要完成任务，就有可能造成职能的越位和错位。在实际 工作中加重农民负担的很多收费，9 0 以上是上级政府部门行 为，而不是乡镇政府本身。 比如，现行的教育体制和财政体制，则是造成乡镇财政困难 的重要因素。税改前，乡镇政府财政的7 0 要负担义务教育经 2 7 1 农村发展与制度创新 费。免除农业税后，又减少了乡镇财政收入的5 0 7 0 。致 使乡镇政府无法运转，现行的转移支付制度又不能有效弥补乡镇 财力的不足。财政与事权不对称，一级政府，没有一级财政。 又比如在现行政策

8、设计上，上级政府出政策，要求下级政府 买单；上级批项目，要求下级政府出配套资金。同样，再促进政 府任务完成方面，制订了很多不切实际的考核指标，检查评比， 一票否决，促使乡镇政府弄虚作假，违反政策完成任务。上述这 些矛盾要彻底解决就必须对乡镇体制实行配套改革。包括义务 教育体制、财政体制、农村金融和土地制度改革，不能仪仪把这 些改革只寄托在撤并乡镇和精简人员上。 ( 三) 解决乡镇体制矛盾的根本措施要放在统筹城乡发展， 加快新农村建设上 2 0 0 4 年，全国农业税和除烟叶以外的农业特产税减免总额 达2 8 0 亿，再加上粮食直补政策又让农民获益1 2 6 亿，应当说， 广大农民确实得到了实惠

9、。但就解决农村面临的债务负担、农村 公共设施投入、农村义务教育、农村医疗卫生以及农民对公益性 农业服务的需求、缓解乡镇政府要饭财政的缺口矛盾还相差得很 远。解决这些体制矛盾的根本措施是要统筹城乡发展，T 业反哺 农业、城市带动农村，逐步解决城乡二元结构问题。正如中财办 副主任陈锡文在一次研讨会上所说：“对农民免税和实行生产或 收入补贴，毕竟是一种短期而有限的措旌。要从根本上遏制城乡 经济社会发展差距继续扩大的趋势，就必须尽快形成统筹城乡发 展的新机制”。而中央关于“十一五”规划的建议中提出的建设 社会主义新农村，正是贯彻统筹城乡发展重要载体。建设新农 村，一方面体现了农村全面发展的要求，是巩固

10、和加强农业基础 地位、全面建设小康社会的重大举措，另一方面，也是按照统筹 城乡发展的要求，贯彻工业反哺农业、城市支援农村的方针。 建设社会主义新农村的二十字要求，即生产发展、生活宽 裕、乡风文明、村容整洁、管理民主、内容丰富、涵义深刻。它 2 7 2 政府职能与机构改革 包括了推进现代化农业建设、提高农业综合生产能力；全面对农 村进行综合改革，包括改革乡镇机构、义务教育、县乡财政体制 等；大力发展农村公益事业，千方百计增加农民收入等多方面的 内容。农村乡镇的所有深层次矛盾，只有贯彻统筹城乡发展，着 力推进新农村建设才能体现城乡良性互动，促进农村综合发展， 消除因体制性障碍产生的各种矛盾，推进农

11、村和谐社会的全面 建设。 二、乡镇机构改革和职能转换的前提是要理顺 乡镇管理体制 这次推进农村综合改革试点的主要内容是积极、稳妥地推进 乡镇机构改革，转移政府职能，加快建立新型的乡镇行政管理体 制和运行机制。我认为，乡镇机构的改革和职能的转换的前提是 要理顺乡镇管理体制。 ( 一) 要明确乡镇一级政府的管理体制，推进县以上政府机 构改革 我国现行的中央、省、市、县、乡五级政府管理体制，是一 种“压力传递型”体制，上级的一切目标、任务都要靠基层乡镇 政府去完成。乡镇政府在社会管理和市场监管方面没有赋予必要 的执法权、执罚权，乡镇一级体制和职责严重不对称。乡镇作为 一级政府，又没有一级财政，无法履

12、行自己公共服务和社会管理 的职能。同时，乡镇政府要完成上级任务，主要靠村、组，而在 村民自治的制度下，乡对村的领导关系又变为指导关系。因此， 乡镇政府上、下为难，要完成上级任务，就会造成职能的越位、 错位，违法、违纪现象的发生。 根据2 0 0 4 年1 0 月2 7 日胡锦涛主席颁布的3 0 号主席令，即 重新修订的地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法第 四章第六条第二款规定：“乡镇行使下列职权执行本行政区 2 7 3 农村发展与制度创新 域内经济和社会发展、计划、预算、管理本行政区域内经济、教 育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行 政、计划等行政工作”。国家法律中规

13、定的乡镇管理体制内容、 职责权限，都在现实的政府管理体制中被支解，只把计划牛育任 务给乡镇留下来了。根据上述法律规定，乡镇政府仍是围家行政 序列中的一环，有独立的政府地位，并非是县政府的派出机构。 但县一级政府对乡镇严格控制和管理，使乡镇成为从属和依附于 县一级的不完全政府。而在现行条块垂直管理的体制下，县一级 政府也对这些部门无权过问，成为残缺的政府。现行体制下中央 的部委和省级厅局则掌握大量的资源配置权，造成地方事权的条 块分割。省以上的一个处长都有批条子的权力，乡镇政府、县政 府只有跑省、跑部才能“钱进”，给政府腐败造成了必要的温床。 因此，在乡镇进行综合改革，要明确乡镇一级体制和职责权

14、限， 同时，也要形成倒逼机制，推动县以上政府机构改革。上级政府 管理体制不改，基层乡镇的改革也无法坚持和巩固下去。 ( 二) 要理顺县、乡关系，还权于乡镇 这次农村综合改革中，不少省市提出进一步加大县级政府及 其部门的工作职责，切实为乡镇“减压松绑”，凡属县级可以完 成的行政事务，试行以县为主，乡镇协助，从改革的愿望来看是 好的，为乡镇转变职能创造条件。但事实上，群众对这些上收的 教育、卫生医疗等事务，仍找乡镇政府，同时，这样改又把过去 县乡关系的上面千条线，下面一根针，变成了上面千条线，下面 也是千条线，造成了管理和协调新的麻烦和矛盾。 解决上述问题必须理顺关系，还权于乡镇。一方面要进一步

15、调整县乡财政体制，有条件地方要实行一级政府、一级财政，合 理确定收支基数，划分财政收入范围，规范乡镇一般性转移支付 等。另一方面，要把设在乡镇、为乡镇经济和社会发展服务的机 构管理权限下放给乡镇，使乡镇能够行使完整的政府职能。 ( 三) 要加大农村公共投入，促进乡镇政府转变职能 2 7 4 政府职能与机构改革 这次乡镇综合改革提出了加大乡镇社会管理、公共服务的职 能，适当调整经济发展职能。把政府不该管、管不了的事交给企 业、社会组织和中介机构。从社会发展长远看，应当这样做，问 题是免除农业税后，乡镇财政十分困难，有的维持正常运转都很 困难，相当一部分是“要饭财政”，那里还有加强社会管理和公 共

16、服务的能力。凶而，不少乡镇领导反而把更多的精力放在乡镇 经济上。要解决乡镇政府职能转变，就必须加大农村公共投入力 度，加大财政转移支付力度，乡镇政府起码能在正常运转的情况 下，才有能力去加强社会管理和公共服务，不加大农村公共品投 入，转变乡镇政府职能就成为一句空话。 三、构建新型乡、村治理模式和结构。 是新农村建设的基础和条件 所谓社会治理，是指各种公共的或私人的个人和机构管理共 同事务的诸多方式的总和。所谓乡、村治理结构，主要是指乡、 村社会的管理体制、模式、乡、村治理范围等。它是指乡、村社 会处理公共事务的传统和制度，包括乡政府和村级头脑的选举、 监督，乡政府、村委会的更选程序，也包括政府制定和执行政策 的能力。所谓乡、村治理模式，则是指上述结构形成的乡、村组 织秩序和组织方式方法等。 纵观我国几年来的乡、村社会治理模式，大体有以下i 种： 一种是弱国家、强社会的治理模式，主要是指封建社会的 乡、村治理模式。县、乡政府管理力量较弱，主要依赖社会资源 组织进行治理。如各种商会、行会，村长、族长的社会管理。一 种是国家整体