关于林业法的学科定位

《关于林业法的学科定位》由会员分享，可在线阅读，更多相关《关于林业法的学科定位（5页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、 2392 次 2004-11-16 关于林业法的学科定位* 周训芳* 谢国保* 在以往的环境法学研究中，对林业法的研究只是停留在森林法、野生动物保护法、自然保护 区法、森林生态效益补偿法律制度、破坏森林资源犯罪等几个方面，还没有形成体系和规模。 这与林业在生态环境保护中的重要地位是不相称的。近年来，环境法学界开始了构建林业法 和林业法学体系的努力。1 中国法学会环境法学研究会将 2004 年的年会主题定为“林业、 森林、野生动植物资源保护法制建设” ，说明林业法已经成为环境法学的新的研究热点。本文 不揣浅陋，就林业法的学科定位问题提出一些粗浅的想法，以期引起进一步的关注和讨论。 一、关于“林

2、业法”的名称 到目前为止， “林业法”作为一个专门的术语还没有得到广泛运用；2广为人知的是“林业 政策与法规”这一混合概念。 由于林业政策与林业法规的管理由同一个职能部门负责，林业主管部门习惯上将林业政策、 林业法律、林业法规统称为林业政策与法规。这一习惯也为社会大众所沿袭。 “林业政策与法 规”这一称谓，当然也有其法律依据和实践依据。一方面，政策与法律、法规本来就有密不 可分的紧密联系，实践中难以截然分开，而且政策与法律、法规相比，在日常生活中实际所 起的作用更大；3 另一方面，根据宪法和法律的规定，国务院可以制定林业行政法规，国 务院林业主管部门可以制定林业部门规章，各级政府及其林业主管部

3、门可以制定林业政策， 而这些林业政策、 林业行政法规、 林业规章都由林业主管部门的政策法规管理部门统一管理。 从行政法的角度而言，这些都属于林业行政行为。其中，制定林业行政法规、林业规章的行 为又属于林业行政行为中的林业立法行为，具有与立法机关的立法行为相同的功能与特征。 因此，人们在实践中难以将林业政策、林业法律、林业法规这些有特定内涵的专业术语加以 严格区分，往往更容易接受“林业政策与法规”这一名称。 但是， “林业政策与法规”的确不是一个科学的概念，而是包含了林业政策、林业法律、林业 法规三个完全不同的概念的一个混合概念。在这个混合概念里，既存在林业政策与林业法律 的界限，又存在林业法律

4、与林业法规的区分，还存在立法机关的林业立法与行政机关的林业 立法在性质、效力层次、适用范围、具体表现形式等方面的差别。此外，在依法治国的时代 背景下，将政策置于法规之前， 也有不妥当之处。 因此， 运用到法学领域， “林业政策与法规” 这一概念是难以成立的。至少，在法律普及、法律教育和法学研究领域，应该明确区分和分 别使用“林业法”和“林业政策”两个独立概念。只有这样，才能逐渐引起全社会和学术界 对林业法的关注，推动林业立法和林业法制建设的快速发展，从而树立起林业法在法学中的 学术地位，以及林业和林业部门在生态文明社会中应有的崇高地位。 二、现代林业理论是对“林业法”进行学科定位的重要理论依据

5、 林业法是环境法的有机组成部分，属于环境法的下位概念。 长期以来，经济法学界将林业类的法律（主要是森林法）作为产业法、行业法来对待。例如， 杨紫烜、徐杰主编的经济法学（新编本） 将森林法纳入宏观调控法，4 刘隆亨著的经 济法概论（第四版） 将森林法纳入资源分配与保护法，5 李昌麒主编的经济法学（修订 版） 将包括森林法在内的自然资源法纳入宏观经济调控法，6 杨紫烜主编的经济法将 森林法和野生动植物保护法纳入宏观调控法，7 等等。这是因为，传统林业理论几乎完全 是建立在经济学观点之上的。由于木材具有明显的经济价值，林业工作者往往把林业与木材 等同起来，森林经营走的是“人工林林业” （Planta

6、tion forestry）道路，选用生长快、价 值高的针叶树种，营造同龄纯林，建立集约经营的“树木林场” ，像种植粮食作物和果树一样 管理林业，依靠施肥、除草剂、杀虫剂以及一系列林地和林木抚育措施，以求得木材的丰产。 8 在这种情况下，法学界将林业法纳入经济法范畴，也属理所当然的事情。 但是，20 世纪 70 年代和 80 年代林学界、生态学界对森林生态系统进行了长期定位研究，人 们对森林生态系统的结构、功能和动态形成了整体认识，从而推动了林业新概念、新方法和 新途径的产生。新的林业概念不断涌现，如持续林业（sustainable forestry） 、环境林业 （ environmenta

7、l forestry ） 、 整 体 林 业 （ holistic forestry ） 、 接 近 自 然 的 林 业 （close-to-nature forestry） 、多效益林业（multiple-use forestry） 、新林业（new forestry）以及生态林业（ecological forestry）等。这些新的林业概念的共同之处，是以 生态学为基础，以维持和创造人类高质量生活环境为目标，防止用经济法则替代自然的生物 法则所带来的不良后果，对森林所进行的各种经营管理活动要尽量保护生物的多样性和结构 的复杂性，保证森林生态系统内任一资源的持续发展。9 在这些新理念的指导下

8、，当代林 业发生了历史性转变，逐渐转化为生态产业。林业的历史性转变可以概括为以下 5 个方面： （1）从以木材生产为主到以生态建设为主的转变； （2）从以采伐天然林为主到以采伐人工林 为主的转变； （3）从毁林开荒到退耕还林的转变； （4）从森林生态效益的无偿使用到有偿使 用的转变； （5）从部门办林业到全社会办林业的转变。10 其中，最核心的也是关系到林业 法的学科定位的转变，是从木材生产到生态建设的转变。林业的历史性转变，是促使我们从 传统的林业定义当中走出来，改变过去占主流地位的“林业政策与法规”的思维模式、宣传 模式和教育模式，为林业法奠定科学而又可行的法学理论体系的前提和基础。 从生

9、态学的角度看，林业是发生在生物-自然、社会-政治、经济-技术三重环境内的各 种过程的综合统一体。一切从事林业生产、分配、消费的个人、团体、政府都受制于这三重 环境。从对林业的三重环境的分析中可以看出，林业法已经成为环境法的重要组成部分。 林业的生物-自然环境是指林业赖以存在的自然界，它为林业提供了多种可利用的自然资 源。从林业可持续发展的角度看，林业的生物-自然环境的本质特征是健康的生态关系。这 种健康的生态关系，在林业法中体现为公民的良好环境权以及人与自然的和谐关系。人类所 具有的技术能力，能够大规模地改变自然环境。实际上，林业区别于狩猎业和采集业的一个 基本方面，就是人们为了生产出植物和动

10、物而对自然环境进行的有目的的改造。人们有可能 为了获取短期的经济利益而掠夺自然资源。那些导致自然资源基础退化和破坏的人类行为， 或者严重干扰正常生态过程的人类行动，往往严重威胁到林业的可持续发展。要实现林业的 可持续发展，就必须维持自然资源基础的生产能力。维持健康的生态关系，从而维持自然资 源基础的生产能力，就是林业法要实现的主要任务之一。 林业的社会-政治环境是指人口、文化和其他社会集体行动的力量在影响人们行为时的作 用。社会中人口的不断增长，人们生活水平的不断提高，对林产品种类、数量、质量的需求 日益扩大。人们的文化传统、风俗习惯和信仰等，也会通过影响对林产品的需求和林业的经 营方式来制约

11、林业的发展。林业也直接或间接地受到政府政策和政府行为的极大影响。这些 影响可以体现为贸易政策、价格和关税政策、研究与开发导向、各种补贴、土地利用规划， 也可以反映在生产限额、土地所有制、投入控制等方面。因此，要实现林业的可持续发展， 必须使林业法与林业的社会-政治环境相协调。生态建设、生态安全和生态文明的提出，以 及生态效益补偿法律制度的确立等等，正是这种协调的结果。而由这种协调所带来的法律制 度的变革，使得林业法迅速向环境法靠拢。 林业的经济-技术环境极大地制约着林业的可行性与合理性。 作为林业的经营者， 必然会要 估算林业的投入，估算以这些投入所能获得的产量和利润问题。科学技术的发展，可以

12、使原 本无利可图的活动变得有利可图。产业政策、市场价格、消费者需求等方面的变化，可以使 林业生产和经营渐趋合理。林业的技术-经济环境与社会-政治环境共同影响着林业生产 利润和收入在林业经营者和社会其他成员之间的分配。因此，当代林业法较多地采用了生态 效益补偿等经济手段来保护林业生态环境。 林业法的任务，就是从法律机制上保障林业的可持续发展，使林业满足生态可持续性、社会 可持续性和经济可持续性等三个方面的条件。 生态可持续性是指要合理地利用和保护森林资源，不断改善生态环境。生态可持续性关注的 是生物-自然过程以及生态系统永续利用的生产力和功能。 掠夺性的林业经营方式虽然在一 定条件下可以满足人们

13、的当前利益，但由此而造成的生态环境的破坏会给林业带来长远的不 利影响，使林业生产难以维持和进一步发展。长期的生态可持续性要求维护自然资源基础的 质量，维护其生产能力，尤其是要维持林地的产量。生态可持续性得以保护林业的自然条件、 地表水与地下水的循环、气候条件、基因资源和生物多样性。 社会可持续性强调的是满足人类的基本需要和较高层次的社会-文化需求， 包括平等、 自由、 安全、娱乐休闲等方面。在林业法中，这些需要主要体现为公民环境权的各项内容。在充分 考虑林地承载能力的基础上，持续不断地提供充足而可靠的林产品以满足社会需求，是林业 可持续发展的一个主要目标。社会可持续性这一概念本身就包含了平等的

14、含义，包括当今世 代与未来世代人类之间的代际平等和当今世代人类之间的代内平等。代际平等是指为人类的 后代保护自然资源基础，保护他们从自然资源利用中获得收益的权利和机会。在传统法学理 论中，一般还难以找到实现对未来世代人类的平等权的实际而有效的保护手段。代内平等是 指自然资源利用和林业活动的收益在国家之间、 区域之间和社会集团之间公正而平等的分配。 导致环境退化从而使未来生产成本和环境治理成本增加的林业生产系统，损害其他国家、地 区和社会集团利益的林业系统， 都不能被认为是可持续的。 美国环境法学者魏伊丝女士认为， “世代间公平理论的核心，是各世代人在利用地球的自然和文化资源这些共同遗产的时候，

15、 同其他世代人也即过去和将来的世代人所特有的内在关系问题。这一理论的出发点是：各世 代既是自然和文化遗产的管理人，同时又是利用人” 。11 因此，代际平等和代内平等往往 是一对矛盾，实现代内平等可能损害后代的权利和机会。 经济可持续性主要考虑林业生产者的长期利益，重点强调林业生产中的效益问题。其中，一 个重要的问题是林产品产量的可持续性。土地退化和其他环境问题将改变林产品生产的生物 自然条件，从而影响林产品的产量。可见，经济可持续性对经济的关注和生态可持续性对生 态的关注是联系在一起的。但经济可持续性更着眼于未来的生产率和产量，而不是自然资源 本身。但是，林业要持续发展，还应该考虑使林业生产者

16、有利可图。经济可持续性离不开生 态可持续性和社会可持续性。资源利用的收益及其分配，既是经济问题，也是生态问题和社 会问题。森林破坏、水土流失是生态问题，但其长期的不利后果也会在经济上体现出来。 可持续林业是生态、社会、经济等要素的综合体。强调一个方面和忽略另一方面都是不正确 的。例如，能保护环境质量，但既不能提供充分的产品以满足需求，也不能为生产者带来适 当经济报酬的林业生产系统，也不能实现可持续发展。同样的道理，能保持较高生产水平， 但日益依赖高投入来抵偿环境退化的负作用的林业系统，也不能实现可持续发展。因此，林 业法和林业法学理论应该充分考虑实现林业可持续发展的三重因素，合理构建林业法的权利 义务体系和法律规范体系。 由于林业在生态环境建设方面发挥着至关重要的作用，当经济发展达到较高的水平以后，林 业在社会生活中的地位显得日益重要。 进入 21 世纪以后， 国家已经将林业建设提到了十分显 要的位置。2003 年 6 月 25 日，中共中央、国务院发布了关于加快林