《关于流域水资源综合治理的思考(1)》由会员分享，可在线阅读，更多相关《关于流域水资源综合治理的思考(1)（5页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、1057 关于流域水资源综合治理的思考 2002 环保法硕 孙海英 摘 要：综合分析我国目前的流域水资源的状况，分析现行水流域治理存在的弊 端， 借鉴外国的先进经验， 重新构建我国的流域水资源治理体系。 建立管理权威、 职能集中统一的流域管理机构和分支机构，理顺与地方之间的关系；建立全国范 围内的流域法与各流域的流域条例，在法律上保障流域的有效治理；引 进水权市场，解决资金短缺问题，调动公众的积极性；开发与应用先进的科学技 术，从而形成一个系统、有效的水流域治理体系。 关键词：水资源 流域管理 水权市场 水对人类的重要性自是不言而喻，中国作为世界文明古国之一，长江、黄河等诸 多重要流域以其丰富
2、的水量与优良的水质孕育着无数中华儿女的成长。 时代发展 至今日， 环视我们周围的水流域： 淡水资源告急、 水体污染告危、 水土流失告险。 究其原因根本，真的是我国的水变少了，还是人类对水太缺乏善待了呢？ 一 目前我国水流域形势的分析 满足人类充足优质的水资源供应是人类生存的基本条件之一，那么，人类可以从 哪里得到水。我国有近 500 万 km3 的近海海水，从海水中脱盐的技术也可行，然 而其昂贵的成本和大量的耗能使其在现今不可能得到推广； 我国有近 960 万平方 公里的土地，蕴藏广博的地下水，智慧的人类发现了它并利用了它，以至过量抽 用了它，使地下水位下降，水质恶化，区域沉降日益发展，地下水
3、位目前已下降 到了一个危险的程度，使得人类不能再这样无忌的索取。因此，人类的目光自然 的投放到了流域上，我国的江流、河川应当受到人们的重视。其实，我国的流域 水资源在水资源总体上占很大的比重，只要我们合理的规划好、保护好、利用好 这部分流域水资源，会在很大程度上解决人类的水短缺问题，所以现在让我们来 看一看我国现有水流域的形式。 1、 水流域的固有属性增加了治理的难度 我国水资源分布不均，南多北少，相差悬殊。北方地区水资源短缺，利用率高达 60%-70%，尤其近年来，随着全球温度升高，降水减少，蒸发增大，更加剧了径 流量的减少，海河水资源量只有多年平均量的 61%。而南方地区降水量偏高，洪 水
4、灾害时有发生，水资源利用率较低，而水体污染却比较严重，造成相对的水资 源短缺。如此南北差异，造成不同流域各有其不同的特点，如淮河流域以防止已 经出现的严重水污染为主，黄河流域以水土保持为重点，松辽流域预防与治理并 重，长江要以预防为主；另外，每一条流域，由于其上下游的不同特征以及流经 若干行政区域的不同情况，都需要我们在治理时既要考虑整体流域性，又要考虑 各段差异性，增加了治理的难度。 2、 工业方面为流域治理增加的负荷 任何一件事情的发生往往都不是孤立的，而是若干因素综合的结果，所以在谈到 流域水问题时，难免要提一提我国工业的用水情况。与其他发达国家比，我国的 经济是落后的，所以国家制定的经
5、济政策往往偏重于经济增长的速度和数量，而 迄今的城市环境基础设施建设仍作为“非生产性福利事业”， 环境保护没有真正 的与经济建设达到共融、和谐的状态。这种情况在地方政府与企业更是突出。经 济增长方式的长期粗放型，企业单位追求经济效益，忽视环境与生态效益，生产 经营缺乏节能降耗的动力，没有真正追求并走上科技生产与科学管理的轨道，再 1058 加上产业结构的不合理，造成我国工业用水急剧增加，而工业用水中污水处理和 重复用水能力低，用水效益很差，形成了各流域水问题的源头之一。 3、 农业方面为流域治理增加的负荷 我国是农业大国，与其他取水量相比，农业取水量一直位居首位，并保持着 80% 以上的比重。
6、 用水如此之多的农业却存在着农田灌溉工程不配套， 渠道漏失严重， 灌溉方法十分落后等问题，大部分农田采用漫灌的原始方法，每亩灌溉用水量高 达 1000 立方米，超过需要量的一倍以上，造成很大的浪费。另外，农村经济发 展带来的农药、化肥、畜禽养殖污染量大面广，从 50 年代到 90 年代，我国农药 施用量增加近 100 倍，成为世界上农药用量最大的国家，而花费的利用率在 30% 左右，大量化肥流失进入河流，成为水体污染的主要来源，同时，由于大量化肥 的使用，农村畜禽粪便的农业利用减少，畜禽业的集约化程度提高，加重了养殖 业与种植业的脱节。因而，农业方面的现状也是形成各流域水问题的源头之一。 4、
7、 城市生活用水方面为流域治理增加的负荷 随着人们生活水平的提高，城市的不断发展，城市用水量也日益增大，造成可用 水短缺与未处理污水大量排放并存的局面。 一方面人们的节水意识与行动还很欠 缺，另一方面城市污水不能实现有效处理、循环利用，一直以来，我国城市建设 把基础设施建设的载体地位降低为工业的一般附属物地位， 全国绝大多数城市的 污水处理能力远远不能满足实际需要， 尽管近年来国家对于各城市建设集中式污 水处理装置提出了目标与要求， 但由于种种的原因， 真正落实与实践的实属寥寥， 与其它先进国家相比更是差距甚大，令人痛心。因而城市用水也是流域水问题的 源头之一。 5、 流域管理模式不能适应流域治
8、理的需要 由于水资源的特殊性，所以在我国很大程度上是依赖于政府的统一管理，而非市 场的自发调节。目前，我国水环境资源管理机构设置的特点是多部门、多层次的 管理体制，即以条条为主、条块分割的管理体制，管理主体的过多分散，造成管 理责任的松弛，资源保护的无力，资源状况的恶化。因此，流域水资源的治理必 须改变过去单纯按照区域管理的模式，建立以流域为单元，流域与行政区域相结 合的新模式。我国新的中华人民共和国水污染防治法从法律的高度确定了水 环境的流域管理思想，然而观其效果，各种问题不仅没有得到很好的解决，反而 出现了恶化的趋势， 也就是说我国现行的水环境资源管理体制和流域管理机构仍 未有效建立、和谐
9、运行和发挥应有的作用。因此，我们需要对现有的状况进行思 考， 进行深入地、 仔细的思考， 真正建立起一个强有力的机构， 能够从全局出发， 摒弃地方观念，充分考虑到上下游之间的关系，统一流域的管理；真正建立起一 个强有效的运行机制，协调好各方面的利益，成功地进行调配和监督。这样，也 就是真正探索出一个行之有效的、适合中国国情的流域管理模式，而不是将流域 的管理变成一纸空文。 6、 现有法律的体系不能保障流域的治理 现代的社会是法制的社会，制定出符合现实需要的，具有实践操作性的法律是水 资源问题能否得以顺利解决的重要环节之一。当然，我国是有水资源方面的法律 的， 并且也在不断修改和完善着这些法律，
10、然而目前为止水资源方面的法律体系 仍然未能尽如人意。为什么淮河在出现严重水污染现象时，出现了淮河流域水 污染防治条例 ？为什么淮河会抛开已有的机构另设临时机构并委以重任？这足 以说明我国现有的水法体系存在着严重的弊端，需要我们重新的构思，理顺各种 法律之间的关系，保证各项制度能在流域水资源保护中发挥作用。新修订的水 1059 污染防治法已经确定了流域水环境管理的思想，但是法律关于流域水污染防治 统一协调管理机构、专门流域的水污染防治法规、公众参与和监督水环境保护的 具体方式、有关乡镇企业环境管理等方面的规定仍是空白，极不利于流域水资源 的治理。 7、 资金的欠缺使流域治理举步维艰 在我国，资金
11、的欠缺总是能成为实施某一方案的重大难题，就水资源而言，国家 高度重视环境保护，将各地城市污水处理厂的建设纳入各级政府的议事日程，明 确规定了数量及质量， 然而雷声大， 雨点小， 即使是列入国家污染治理重点的“三 河三湖”，其污水处理厂的建设也是一拖再拖，不仅数量远远达不到目标，而且 已经建成的也往往由于效益、资金问题处于待工状态。其他方面，如严重污染流 域的净化拯救工作，轻度污染流域的循环利用工程等都严重受着资金问题的制 约。 而相对的各级政府水污染的投资已不堪重荷，各地污水处理的收费标准都偏 低。因此，改变过去的单纯政府管理，构建水市场，引入水权体系，已经迫在眉 睫。 二 国外关于水流域治理
12、的先进经验 水资源的短缺与水质量的恶化，是全世界面临的共同难题，各国根据其本国的具 体情况，都各有侧重点的采取了治理措施，这些宝贵经验的学习与借鉴无疑对我 国流域水资源治理能起到很大的推动作用。 1、 法国现行的流域水资源治理是世界上公认的较为成功的模式之一。法国遵循 自然流域规律设置流域管理机构模式，将全国按水系划分为六大流域，在各流域 建立流域委员会和流域水资源管理局。前者是协商和制定方针的机构，是流域水 利问题的立法和咨询机构，由各方代表组成，定期召开会议进行决策；后者是技 术和水融资机构，是管理执行机构。法国的流域水资源管理注重水质水量的综合 管理，注重依法规范水资源管理；注重以经济手
13、段促进水资源的有效管理；注重 流域水资源管理的科学性与民主化。因此，法国水资源管理的统一化值得我国借 鉴。 2、澳大利亚的水资源总量少，人均占有量多，地区分布不均匀，降水年内，年 际分配不均。针对其特点，澳大利亚建立以州为核心的水资源统一管理体制，保 证水资源管理政策的实施； 建立充分协商机制使以分水为主要行为的流域管理得 以运行；开放水权交易发挥了市场在水资源管理、节约、保护中的配置作用；充 分运用水价等经济手段促进供水业的良性循环， 提高水资源利用效率； 水质管理、 地下水控制、污水处理及节水方面的技术配套发展。因此澳大利亚水资源管理的 市场化值得我国借鉴。 3、 日本以水流域为单元对河流
14、进行综合管理，制定河川法，强调流域水资 源统一管理与防洪和水资源利用的协调， 明确水利部门和环保部门与其他部门的 职责及工作分工。对水利活动，河川法以下制定了水资源开发促进法， 规定由内阁总理大臣指定“水资源开发水系”， 以流域为基础制定水资源基本规 划， 并以此为指导协调各方面的利益； 对水系的开发， 实行政企分离的制度， 河 川法以下制定了水资源开发公司法，成立了专门从事指定水系的水资源开 发活动，以独立法人资格进行工程建设和运行管理。因此日本水资源管理的法制 化值得我国借鉴。 4、重要流域的重点治理。世界上一些著名流域的水污染防治几十年甚至上百年 时间，也积累了许多宝贵的经验，例如英国的
15、泰晤士河、法国的塞纳河、日本的 琵琶湖、加拿大的圣劳伦斯河和欧洲莱茵河等。综合其成功的经验包括制定全面 1060 的治理规划；治理目标明确，不同阶段要达到不同的效果；建立有效的资金和技 术保障机制；建立完善的流域水管理体制，一方面建立强有力的流域管理机构， 另一方面是建立有效的协调机制，加强政府各部门、各地方政府间的协作。 三 我国水流域治理的构建 综合我国现有的国情、水流域治理存在的问题及外国流域治理的先进经验，构建 我国的水流域治理制度，综合考虑各方面因素与机制，从不同角度着手，最后实 现一个共同的目标：水流域的优质管理，保证水质水量。 1、 建立系统的流域管理体制 首先， 在中央直属的流
16、域管理机构目前有两类，即流域水行政管理机构和水资源 保护机构的并存，水资源的量与质两个方面的管理被人为的分割开来，而在水质 管理方面，上述两类机构又都存在职能交叉的问题，即都在水质管理方面负有责 任， 并且这些责任虽然在文字规定上似乎有所区别，但在实际工作中往往容易引 起争议。因此，在中央建立一个自主的、权威的流域管理机构，结束当前的分权 局面是十分必要的，只有在此基础上，才能进一步理顺我国的流域管理体制。 其次， 在独立权威的流域管理机构之下，以流域为单位设立若干分支流域管理机 构， 两者之间是上下级的领导与被领导关系。我国虽然也已按流域设置了若干流 域管理机构，但往往是哪里有危机就在哪里设一个，而不是从全局角度出发，系 统的、有规划有目的的划分流域，设置管理体系，因此吸取以往教训从全国水资 源的角度出发，按水流域的固有属性，综合考虑各方面因素划分流域，建立管理 机构，集中统一管理流域内的管理事务，做到职能的集中统一性，地位的明确性 权威性，在人事任免与财政收支方面都直接隶属于中央流域管理机构，使流域管 理机构拥有完全的独立自主管理权，从
