关于当前水污染防治法制建设的思考

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1、1065 关于当前水污染防治法制建设的思考 天津市环保局 崔玉成 我国的环境保护事业已走过 30 年的里程，这期间，我国的环境保护工作从污染 防治逐步向生态保护深化，水污染防治也逐步从点源控制向总量控制过度，逐步 开展环境综合治理。2003 年 2 月，国家环保总局解振华局长在联合国环境规划 署第 22 届理事会暨全球部长级环境论坛上的作了 走循环经济之路 实现可持续 生产与消费 的发言， 精辟的阐述了我国环境保护的未来之路推进清洁生产， 发展生态工业园进而构筑循环经济。2001 年 12 月 10 日我国正式成为世界贸易 组织的成员，这将促使我国经济和社会发生革命性的变化，同时，在社会主义市

2、 场经济体制下建立的我国环境保护法制体系， 尤其是水污染防治法制体系如何适 应这样的新形势，是我们面临的一个亟待解决的问题。 1984 年我国的水污染防治法颁布实施（1996 年重新修订），1989 年水污 染防治法实施细则颁布实施（该实施细则于 2000 年重新修订发布），同时， 国家环保总局及国务院有关部门、 地方各级人民政府及有关行业相继颁布了一系 列部门规章和地方性法规， 水环境质量标准、 污水综合排放标准及各类行业标准， 各地方政府都完成了本辖区水环境功能区的划定，这样，全国就形成了一个条块 结合，法规、标准和规章相辅相成的有机的水污染防治法制体系（图 1.水污染 防治法制体系框架图

3、）。 我国水污染防治法制体系的目的就是防止水污染（包括地表水和地下 水），保证水体达到相应的功能区标准。但是，我们不得不承认，尽管当前的水 污染防治法制体系在我国的水环境保护方面发挥了重要的作用，但是，水污染防 治法的这一目的并没有实现。主要表现在以下三个方面： 管理措施和制度 目标 图 1.水污染防治法制体系框架图 1. 大量农村生活污水、农田废水、农药化肥残液等进入湖泊,河道所形成的面源 污染是造成水体富营养化的主要原因。另外，城市生活污水集中处理率不高，尤 其是中小城市，使大量的氮、磷、有机物等来自生活污水的污染物进入水环境， 造成水体污染。还有，在有些地区地下水亚硝酸盐的含量升高，这与

4、氮、磷等污 染物渗入地下水有关系。 2.工业企业还不能实现稳定达标排放。有些企业，尤其是一些中小型企业，故意 偷排未经处理的废水的环境违法行为还经常发生。 这些违法行为对环境造成的破 坏往往是非常严重的，其影响是长期的，甚至危及人民的生命和财产安全。 3.生态用水缺乏， 水环境自静能力严重不足， 同时， 水体内源产生的污染物增多， 这是很多水体黑臭的原因之一。 4.水环境周遍的植被受到严重破坏，水土流失严重，也是造成水体质量恶化的原 因。 1066 面对这些问题，通过技术手段加强水环境治理是必须的，然而，作为行政手段和 经济手段的基础，法律手段是根本，而且在解决这些问题之前，我们首先应当探 究

5、产生这些问题的法律原因： 1.从立法上来看，以污染防治为主的立法原则，使我国在水环境保护立法上，强 调了企业的责任，如达标排放、限期治理，交纳排污费等等，而忽视了当地政府 的责任，造成环保投资严重不足，人为重大生态破坏事件时有发生；强调点源控 制，而忽视了区域环境综合整治，肩负着环境建设任务的有关部门还不能完全、 统一、 有效的采取行动对环境进行综合整治； 强调污染防治， 而忽视了资源保护， 造成了一些决策失误，措施不当而产生的水资源破坏事件，这反过来又加剧了水 污染的程度。 2.从司法上来看，行政司法力量不够，行政司法程序不完备，自由裁量权过大， 行政权力干扰司法，环境犯罪的界定过宽等因素，

6、阻碍了司法力度的加强。 3.从守法上来看，由于经济利益而产生的地方保护主义，使行政执法机构的工作 难度增加，同时，使有些排污单位不走治理污染的正道，而是心存侥幸，实施偷 排等环境违法行为。还有，对公民保护环境的行为没有给予足够的鼓励，也有碍 于公民法律意识的提高。 鉴于以上问题，笔者对我国水环境保护法制建设提出如下建议。 一、构筑循环型社会的水环境保护法制体系 我国水资源总量虽然达到万亿立方米，居世界第位，但人均淡水资源量仅 有立方米，只相当于世界人均的四分之一，被列为世界上最贫水的 个国家之一。我国水资源稀缺在北方地区表现得尤其严重,北方地区水资源只占 全国的，人均水资源量仅为南方地区的三分

7、之一。水资源最为紧缺的黄、 淮、海河流域，水资源量只占全国的.7%。尽管我国水资源稀缺，但是，浪费 水的现象却相当严重，农业灌溉还是大量采用传统的漫灌方式，全国农业用水利 用率很低，目前生产单位粮食用水是发达国家的到倍。工业用水浪费也 非常严重，据统计，目前我国工业用水重复利用率只有左右，远低于发达 国家的水平，单位用水量是发达国家的倍到倍。水资源 浪费不仅是造成水资源短缺的原因之一，而且也是造成水环境污染的主要原因， 具体表现为： 1.水资源浪费的结果之一是污染物排放量居高不下。由于，我国主要实施标准管 理，加之水费偏低，造成有些排污者不去治理污染，回收有用的资源，而是采用 稀释的方法非法排

8、放污染物。 2.水资源短缺造成生态用水缺乏，造成水环境容量低下，污染物得不到有效的稀 释扩散，同时，水环境内源产生的污染物增多，这些因素作用在一起，加剧了水 环境污染，尤其是水体富营养化污染。 3.水资源浪费造成污水排放量居高不下，加重了城市污水处理系统的负担，造成 污水处理率低。 4.水资源浪费造成总量控制制度难以实施。总量控制制度是水污染防治法规 定一项环境保护管理制度，目前，全国各地都在抓紧实施这项制度，但是效果并 不理想。总量控制制度旨在依据环境容量，确定排污者的污染物排放量，进而减 少污染物排放量，但是现行的水资源利用政策，不能有效的控制污水产生量，因 而，使得这项制度也不能有效的实

9、施。 由此可见， 与水资源保护脱节的现行的水污染防治法制体系是无法实现其改善水 环境的目的的，只有把水污染防治和水资源保护有机的结合起来，而且把水资源 1067 节约利用作为水资源保护的核心，才能实现防止水污染的目标。为此，在当前的 形势下，我国有必要尽早构筑循环型社会的水环境保护法制体系。 日本循环型社会形成推进基本法第一章规定：循环型社会是指在这样的社会 里，废物的产生量不断的被抑制和减少（REDUCE），资源再循环利用的程度不断 被提高（RECYCLE），废弃物资源化的程度不断提高（REUSE），不能被再循环利 用的废物都得到了安全、适当的处置，从而使自然资源的消费尽可能的被限制， 环境

10、负荷尽可能的被减轻。借鉴西方国家构筑循环型社会法律体系的先进经验， 结合我国水环境保护具体情况，笔者对我国水环境保护立法目的、原则和措施提 出如下建议： 1.以水资源保护为水环境保护法律的最终目的， 以水环境功能区达标情况评价水 资源保护的效果； 2.以水资源节约利用作为水环境保护的重要措施，积极推进 3R 政策； 3.按行业分门别类的制定水资源保护和水污染防治的有关法规和条例。 我国当前 的环境保护法律体系是以污染因子（如水、气、声，固体废气物、辐射）为主， 进行部门分类的，在水环境保护法律部门内，应当按照产业（如工、农业）进行 分类，而在产业内，还应当按行业进行分类。进而构筑循环型社会的水

11、环境保护 法律体系。 图 2.循环型社会水环境保护法律体系 4.以区域水环境综合整治作为水污染防治的主要措施，全面推行总量控制； 5.赋予所有产生废水的单位以义务，督促、鼓励其积极推行清洁生产，并以下列 优先顺序开展水资源保护和水污染防治工作： a.努力减少废水产生量；b.努力使 废水及其中的物质资源化；c.努力从废水中获取热能；d.对废水进行合理、适当 的处置； 6.通过鼓励和惩罚并重，推动建立一个全体公民和组织自愿并且积极采取行动， 降低水耗，与环境违法行为做斗争的节水性的社会，进而建立一个水资源可持续 利用的社会。 （图 2.循环型社会的水环境保护法律体系）。 二、关于水污染防治法律规范

12、的几点建议 1、加强对面源污染控制的立法 随着点源污染控制能力的提高，面源污染的严重性逐渐显现出来,而且，农业面 源是最为重要且分布最为广泛的面源污染，三峡大坝库区 1990 年的统计资料也 表明，90%的悬浮物来自农田径流，N、P 大部分来源于农田径流。在美国，即使 点源控制水平相当高，仍然不能有效控制面源污染。 我国水污染防治法第三十九条只对控制使用化肥和农药作了原则的规定，可 操作性不强。因此，制定农业面源污染的有关法律制度，是非常必须的。建议以 法律的形式确定以下制度： （1）农业面源综合控制制度，通过确定当地的水环境容量，确定农药、化肥的 使用配额，同时制定相关措施鼓励有机肥产业的发

13、展，鼓励农民使用有机肥。 （2）制定农业生产的节水政策和措施，赋予政府和农民实施节水农业生产方式 的义务，同时制定相关的鼓励措施。 （3）赋予地方政府义务，强制实施国家有关调整农业产业结构的政策，积极实 施退耕还林、还草、还湿地等措施。 1068 （4）鼓励建设封闭性的生态农场，提高农业生产废弃物的综合利用水平和农民 生活垃圾处置率。 2、关于加强中小性企业水污染防治的建议 中小性企业大多位于偏远的农村，是我国环境监督管理的薄弱环节。较之大气污 染、固体废弃物污染，中小性企业带来水污染问题更为突出，中小性企业偷排废 水的环境违法行为发生的频率也较高，带来的环境破坏也非常严重。在对中小性 企业的

14、环境违法行为进行严厉打击的同时，我们也应当注意到，由于很多中小性 企业无法承受昂贵的废水处理费用，在这样的情况下，受利益的驱使，这些企业 宁可冒被严厉处罚的危险，利用夜间，隐藏排污去向等非法方式，偷排废水。我 国水污染防治法对废水达标排放、城市污水集中处理等作了详细的规定，但 是，对于，中小性企业的这种处境却没有给予足够的重视。就当前我国的国情而 言，解决这些问题的有效途径不是简单的关、停和限期治理等，笔者认为应当通 过规范工业园区建设，使工业废水便于分门别类集中收集和处理，同时鼓励工业 废水处理产业的发展。 目前，各地政府为了招商引资，在工业园区建设上化了很大的财力和物力，但是 这类园区的建

15、设多是单纯以招商引资为目的， 对于废水的治理却没有给予应有的 考虑， 也就是说没有考虑中小性企业处理废水的负担。有些地方甚至禁止环境监 督管理人员入园区检查，来保护这些中小性企业。这种做法是严重违法的行为。 但是我们在充分发挥法律的强制作用的同时，还应当充分发挥法律的引导作用。 针对中小性企业的污染问题，笔者认为应当在如下方面完善和制定有关法律规 范： （1）引导地方政府在进行工业园区规划和建设时，坚持废水集中处理，以及提 高废水回用率这两项原则，对废水的处理同时进行规划和建设。我国环境影响 评价法已颁布实施，今后区域规划建设要进行环境影响评价。如果水污染防治 法律对工业园区建设提出这样的要求

16、，那么就可以通过规划评审的手段，督促地 方政府按照法律要求进行规划建设。 （2）引导和鼓励工业废水处理产业的发展。工业废水分门别类的相对集中，为 工业废水处理产业的市场发展奠定了基础。目前，已经出现了专门处理工业废水 的公司。对于这类产业，应当通过法律规定，明确其应当享受的各项鼓励措施。 （3）明确工业园区的建设者、废水集中处理的运营者和企业之间的法律权利和 义务。毫无疑问，这三者之间的法律关系应当是一种合同关系，但是水污染防治 法律还应当对三方的权利和义务进行一些特别的规定， 作为三者之间的合同的必 备条款。比如，规定园区的建设者承担建设工业废水处理设施的义务；工业废水 集中处理的运营者（可能是建设公司，也可能委托给其他人）承担处理废水的义 务， 并不得拒绝接收废水， 即使企业不履行合同时， 运营者也无权停止处理废水， 同时，享有收取费用进行赢利性经营的权利；企业承担支付处理费用，并如实向 运营者报告生产工艺、废水的成分和浓度等对废水处理有影响的因素，因转产等 原因改变工艺、废水的