《关于我国构建存款保险制度的思考：经济转轨的视角》由会员分享，可在线阅读，更多相关《关于我国构建存款保险制度的思考：经济转轨的视角（8页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、f 铲、g 一1 i ”j 胃黟s 。”i 。：y ：“群4 胃哼i 一。峨删零却r 州州蜂j | 节。! 产I ”磐甫“溪 、 。 关于我国构建存款保险制度的思考： 经济转轨的视角： 北京工商大学经济学院张正平 ； 密：j ? j ? ，j 。，。t j ? 。j ? j 。：t ? 。一j * 。? 。I ? ? 一j 。jj ? j j ? I ，j ；、j 。i jj? 存款保险制度是指由存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款机 构作为投保机构向保险机构交纳保险费，当成员机构面临危机或濒临破产时，保 险机构向其提供流动性支持或代替破产机构在一定限度内向存款者支付存款的制 度。存
2、款保险制度最早起源于1 9 世纪，1 9 3 3 年美国联邦存款保险公司的建立确 立了现代存款保险制度的基本模式。据D e m i r g u c - K u n t 、K a n e 和L a e v e n ( 2 0 0 4 ) 统计，截至2 0 0 3 年，全球已有7 8 个国家和地区建立了不同形式的存款保险制 度，其中7 4 个是显性存款保险制度，可以说存款保险制度已经成为现代金融 体系不可或缺的重要组成部分。 自亚洲金融危机以来，就我国是否应当建立存款保险制度以及如何构建有效 的存款保险制度等问题，理论界展开了广泛的研究( 谢平等，2 0 0 1 ；何广文等， 2 0 0 3 ；何
3、光辉，2 0 0 3 ；钱小安，2 0 0 4 ) ，达成了一些共识，但仍在现阶段是否引 入存款保险制度等问题上存在不同的判断( 李宗怡等，2 0 0 3 ；夏斌等，2 0 0 4 ； 等) 。因此，非常有必要对这些分歧性的问题做更深入的研究，本文旨在澄清一 些认识上的误区，并拟定了构建存款保险制度的基本步骤。 一、我国事实上存在隐性的存款保险制度 我们认为，理论界对我国是否引入存款保险制度的争论，根本分歧在于对现 阶段我国是否具备建立存款保险制度的基本条件的判断，对存款保险制度固有的 积极作用( 保护小储户、阻止金融挤兑等) 和负面效应( 引发道德风险等) ，学 者们并没有什么不同意见。 然
4、而，迄今为止的大多数研究忽视了我国事实上存在着“隐性的存款保险 、 存款保险制度有显性( E x p l i c i t ) 和隐性( I m p l i c i t ) 之分，前者是指以法律的形式明确说明或正 式建立了存款保险机年句( 或者存款保险基金) 的存款保险制度，后者则多见于发展中国家或者国有银行 占主导的银行体系中没有法律说明或者正式的保险机构提供保险但往往在事后由政府或者中央银行提 供兜底。 2 1 6 金融一体化中的中国金融开放 制度”，而且几乎是一种全额保险：尽管我国没有建立公开的、有法律保障的 存款保险基金或公司为银行提供保险，没有法律明确规定存款保险的范围和赔付 方式，但
5、是，一旦银行出了问题，政府往往会对它们进行救助( 注资或者其他 方式) ，最后往往是向存款人提供全额的存款保护，这就是一种隐性的全额保 险。而且，这种隐性保险还延伸到证券、信托等非银行金融领域，如最近几年， 在广国投、中农信等金融机构的倒闭事件中( 见表1 ) ，中央政府实际上扮演了 “救火队长”的角色，中央银行和政府发挥了最后贷款人的作用，注入资金保证 对自然人的偿付。此外，政府剥离四大国有商业银行的不良资产以及向它们注 资，实际上也相当于提供了一种变相的隐性存款保险。 表1 近年来我国处置金融机构的主要案例 处理方式 主要案例 1 9 9 5 年6 月，深圳金威城市信用社 人民银行接管1
6、9 9 5 年9 月，中银信托投资公司 1 9 9 8 年6 月，中国新技术创业投资公司 1 9 9 6 年8 月，海南省5 家信托投资公司新设合并成立海南发展银行 兼并收购1 9 9 6 年9 月，广东发展银行收购中银信托投资公司 1 9 9 7 年1 2 月，海南发展银行吸收合并2 8 家城市信用社 1 9 9 7 年1 月。中国农村发展信托投资公司 关闭托管、清算后 1 9 9 8 年6 月，海南发展银行 解散 1 9 9 8 年6 月，广西陆川县城区信用合作社 2 0 0 0 年8 月，中国华阳金融租赁有限公司 法院宣告破产1 9 9 9 年1 月，广东国际信托投资公司 资料来源：何光
7、辉( 2 0 0 3 ) 。 总的来说，我国实施隐性存款保险制度的原因大致有两点： 第一，在我国渐进改革的过程中，政府财政能力不断下降导致政府对经济的 控制能力减弱，国有银行就成为支持和保证渐进改革顺利进行的有力手段，政府 因此以国家信用的形式对国有银行提供担保，赋予它们垄断地位，持续获得巨额 的银行特许权价值，使得国有银行在不良贷款率和资本充足率都超过警戒线的情 况下仍然能够正常运营( 张杰，1 9 9 8 ) 。 第二，由于银行在一国国民经济和结算系统中处于核心地位，当一国的银行 只有少数研究者注意到我国业已存在的隐性存款保险制度。并将它与我国显性存款保险制度的建 立联系起来考虑。如，何光
8、辉( 2 0 0 3 ) 、谢平等( 2 0 0 4 ) 、张正平等( 2 0 0 5 a ，2 0 0 5 b ) 提供了相应的经验 证据。 关于我国构建存款保险制度的思考：经济转轨的视角 2 1 7 业发生挤兑危机或者系统性危机时，不论是发达国家还是发展中国家，不论是出 于政治的还是经济的压力，即使没有建立存款保险制度，政府对存款人的保护都 是不容置疑的( 周好文，2 0 0 3 ) 。 由此看来，由于我国事实上存在“隐性的全额存款保险制度”，因此，泛泛 地讨论我国是否应该引入存款保险制度是不确切的，更合理的表述应该是，我国 是否应该用“显性的( 有限) 存款保险制度”来替换“隐性的全额存
9、款保险制 度”，这种表述能恰当地将两种保险制度的本质差异体现出来，有利于我们加深 对两种制度的理解和认识。 二、我国应该放弃隐性存款保险制度 现阶段我国是否应当建立“显性的( 有限) 存款保险制度”呢? 我们认为， 政府应该放弃实行多年的隐性存款保险制度，因为这种制度已经给我国经济带来 了诸多不利的影响。 ( 1 ) 更严重地扭曲了银行和存款人的激励。在政府的隐性全额保险下，银 行和存款人的激励扭曲较之显性保险下更为严重，因为政府的全额保险显然是比 任何存款保险公司提供保险具有更有力的信心保证，因此也更容易导致金融不稳 定。 ( 2 ) 影响货币政策的实施。政府对问题金融机构的救助多半依靠中央
10、银行 提供资金支持，而中央银行的资金往往依赖货币的超经济发行，这就会影响到货 币政策的独立性，并对货币流通造成不良影响。 ( 3 ) 不利于中小金融机构的公平竞争。在隐性存款保险制度下，政府往往 对大银行提供较多的保护，而对中小金融机构的保护较少，这无疑会导致金融机 构间的不公平竞争。 ( 4 ) 有悖于公平原则。在隐性存款保险制度下，金融机构倒闭的损失往往 由政府财政承担并最终转嫁给纳税人，造成损失的银行及其经营者却不需要承担 任何责任，这显然违背了公平原则。 ( 5 ) 不利于减轻政府的债务压力。在隐性存款保险制度下，金融机构不需 要缴纳保费就可以获得政府提供的保险，一旦金融机构倒闭，几乎
11、所有的成本将 由政府承担，所以我国银行业的“道德风险”问题比实施显性存款保险制度的 国家严重得多，导致已经得到注资或坏账剥离政策支持的银行不相信所谓“最 需要说明的是实施隐性存款保险制度对政府来说也有好处，例如，可以根据自己的意愿进行救 助或注资，同样提供保险却不会给政府财政带来直接的成本支出等。 我国银行业的“道德风险”要比实施显性存款保险制度的国家严重的一个证据是，即使是那些内 部治理结构较好的股份制商业银行( 它们并不存在严重的历史遗留问题) 的平均不良贷款率也达到了 6 ，丽美国商业银行的平均不良贷款率则低于2 ( 夏斌、范建军，2 0 0 4 ) 。 2 1 8金融一体化中的中国金融
12、开放 后晚餐”的说法。 ( 6 ) 不利于我国银行业市场化退出机制的建立。在隐性存款保险制度下， 政府将不可能向银行业引入优胜劣汰机制，因为政府不可能不顾忌通货膨胀以及 经济衰退的威胁而一视同仁地对所有资不抵债的银行严格按破产法实施破 产。此外，在隐性存款保险制度下，经过股份制改造并实现上市的国有银行依然 缺乏风险管理的压力，还会不断产生新的不良资产，政府可能只有选择再次对它 们实施救助，其改革成果可能会大打折扣。 由此可以看出，这种“隐性的全额存款保险制度”已经成为我国深化金融 改革的一大障碍，必须尽快废除隐性存款保险制度，建立“显性的有限存款保 险制度”。 三、我国已经具备建立显性( 有限
13、) 存款保险制度的基本条件 我国是否具备建立显性存款保险制度的基本条件呢? 这是国内学者对我国引 入显性存款保险制度存在争议的根本原因，也是一个必须关注的问题，因为大量 的研究证实，即使是显性的存款保险制度，如果设计不当，也会扭曲银行和存款 人的激励，从而导致更大的金儆风险( D e m i r g u c K u n ta n dD e t r a g i a c h e ，2 0 0 0 ； D e m i r g u e K u n t 、K a n ea n dL a e v e n ，2 0 0 4 ) 。因此，实施显性的存款保险制度并不 是无条件的，只有在那些“制度环境”( I n
14、 s t i t u t i o n a lE n v i r o n m e n t ) 相对较好的国 家里，存款保险制度才能成为维护存款人利益、保证金融体系安全的真正“安 全网”( D e m i r g u c K u n ta n dD e t r a g i a c h e ，2 0 0 0 ) 。 根据钱小安( 2 0 0 4 ) 的研究，一国要有效地实施显性存款保险制度，需要 具备如下几个前提条件：( 1 ) 完善的银行治理机构；( 2 ) 审慎的银行监管； ( 3 ) 有效的监管协调；( 4 ) 配套的宏观经济政策；( 5 ) 普遍的存款保险理念。 基于此，我们可以粗略地考察一
15、下当前我国实施显性存款保险制度的现实条件。 第一，我国银行业改革已经进入产权改革、银行上市的新阶段，与此同时， 外资银行、民营银行的准入也为期不远，这些因素都有利于我国商业银行建立起 完善的公司治理结构； 第二，专门负责银行监管的银行业监督管理委员会也已经正式成立，它是一 个独立于中央银行的、与证监会和保监会并列的一个政府监管机构，从其成立至 今的诸多“动作”来看，银行监管水平的确有了较大提高，我们因此有理由相 信银行审慎监管的力度会继续加强； D e m i r g t i e ：一K u n t 和D e t r a g i a c h e ( 2 0 0 0 ) 的制度环境指标由官僚质量
16、( B u r e a u c r a t i cQ u a l i t y ) 、行政拖 沓( B u r e a u c r a t i cD e l a y ) 、腐败水平( L a c ko fC o r r u p t i o n ) 、合同执行质量( Q l l a l i t yo fC o n t r a c tE n f o r c e m e n t ) 以及法制效率( I 七g a lE f f i c i e n c y ) 等因素组成。 关于我国构建存款保险制度的思考：经济转轨的视角 2 1 9 第三，从我国当前建立的金融监管架构来看，由银监会、证监会和保监会分 别对银行、证券和保险三个不同领域实施分业监管，与此同时，为了避免金融创 新导致的金融监管真空，在中央银行的领导下，三大监管部门之间已经建立起了 信息共享、责任共担的协调合作机制，在金融监管方面达成了分工合作备忘录， 并定期召开多部门间的联席会议，大大提高了监管部门之间的协调能力； 第四，我
