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1、法学篇 4 7 7 土地政策调整对我市经济 健康快速发展的影响和对策建议 王进前 ( 镇江市国土资源局，镇江2 1 2 0 0 1 ) 关键词：土地政策调整健康发展对策建议 随着市场经济的不断发育、完善，吃饭与建设对土地的需求和依赖程度的比重日益加大。过去，一 直不值钱的土地，已从单一的种植属性向资源、资产、资本多功能并存的属性转变，土地已成为国家保 证粮食生产安全、促进经济发展、进行宏观调控的重要手段之一。国家日趋从紧的土地政策已成为党 委政府和广大人民群众关注的焦点。 1 严峻的用地形势和偏紧的供地政策 国家从依法加强土地管理、切实保护耕地、优化配置和合理利用土地，从根据上维护农民的土地利
2、 益的高度出发，宪法修改中明确了土地征收和征用政策，这将会对土地管理方式和利用方式带来根 本性的变化。从本人参加全国人大法制委和国务院法制办举办的研讨会上获悉，今后的土地管理较过 去将会有八个方面的变化。 1 1 土地管理的指导思想将从过去偏重于服务经济建设，向偏重于资源管理、一保吃饭、二保建 设，促进经济社会可持续发展的方向转变。 1 2 实行用途管制、对土地资源和基本农田保护的力度将进一步加大，尤其是在农用地转用涉及 基本农田的问题上，过去可以进行调整，现在已禁止调整，至少在一届政府任期内不予调整，并将从行 政的、经济的、法律的手段上进一步实行最严格的管理措施。 1 3 对违法用地的查处党
3、中央、国务院从来没有像现在这样重视，依法查处的力度从来没有像现 在这样大。土地管理法明确规定：对不符合土地利用规划的违法用地，将依法拆除地面的建筑物并 处罚款；对符合土地利用总体规划的违法用地，将依法没收地上的建筑物并处罚款。并从法律赋于了 上级国土部门( 中央和省) 直接查处违法用地的职能，做到既查事又查人。 1 4 征地补偿标准还将进一步提高，农民在土地上的利益将进一步得到体现。宪法修改的内容 告诉我们，今后国家公益事业等建设使用农村集体的土地将实行征收政策，除此以外的房地产开发、商 业、金融、旅游、娱乐、服务和面广量大的工业使用农村集体的土地，将采取向农民征购土地的政策。所 谓征购，是指
4、在不改变集体土地所有权的前提下，向农民征购土地的使用权，在价格走向上，将不是政 府说了算，农民可讨价还价，也就是说今后向农民征购土地使用权，将是一种市场行为。随着国家对农 业取消农业税之后，农民从土地上将会获得更多的收益。国土资源部根据温总理的指示，正在根据宪 法修改的内容，对土地管理法的修改工作已经启动。这也预示着，今后征收或征购农村集体土地的 补偿标准将会在现有基础上有较大幅度的提高。 1 5 农用地转为非农业建设用地指标将进一步从紧。为确保耕地面积的稳定，确保我国的粮食 安全，国家将采取适度从紧的供地政策。这在两个方面已有所体现：一是用地指标进一步紧缩。2 0 0 3 年，我市通过农用地
5、转用将集体农用地转为建设用地的7 7 0 0 0 亩，今年省下达我市的建设用地指标仅 为1 1 2 5 0 亩，仅占2 0 0 3 年用地指标的1 4 6 。二是投入强度将进一步加大。国土资源部已在着手制 定行业用地标准，这将从本质上限制对土地的粗放型利用。 1 6 省提高了农转用审批供地的条件。2 0 0 4 年要把农用地转建设用地，省在供地条件上提出严 4 7 8 江苏省土地学会2 0 0 4 年度学术年会论文集 格的限制，强化了农转用审批关，归纳起来为九个不批：( 1 ) 没有用地计划指标的不批地；( 2 ) 提高征地 补偿标准的文件不出台不批地；( 3 ) 建立被征地农民基本生活保障制
6、度试点县，保障制度不建立的不批 地；( 4 ) 被征地农民基本生活保障帐户不设立的不批地；( 5 ) 被征地农民补偿不到位的不批地；( 6 ) 建设 占用耕地占补不平衡的不批地；( 7 ) 拖欠农民土地补偿费和安置补助费不到位的不批地( 中央和省纪检 监察部门将组织专项清理) ；( 8 ) 对2 0 0 3 年已批准的农转用面积供地率达不到8 0 的不批地；( 9 ) 不符 合国家产业政策的项目不批地。 1 7 土地收购储备政策将有重大调整。根据国家有关土地管理法律法规的规定，下列八种国有 土地才能通过依法无偿收回或者依法补偿收回纳入土地收购储备的范畴。 1 7 1 土地出让等有偿使用合同约定
7、的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未 获批准的土地； 1 7 2 因单位撤销、迁移等原因停止使用原划拨的国有土地； 1 7 3 经核准报废的公路、铁路、机场、矿场等用地； 1 7 4 依法收回的闲置土地： 1 7 5 土地违法行为被查处后依法收回的土地； 1 7 6 为公共利益需要使用的土地： 1 7 7 为实施城市规划进行旧城改建，需要调整使用的土地； 1 7 8 其他依法收回的土地。 随着今年年底根据宪法修改内容重新修订后的土地管理法，将把目前地方政府在经营城市 过程中，通过把农民集体的土地征为国有纳入土地储备库，再进行出让从土地上获取土地收益的做法， 排除在土地收购储备的门
8、槛之外。这一政策的出台，从本质上维护了农民的利益，但从政府的角度看， 以地生财的渠道将日益受到法律的限制。 1 8 不动产法正在酝酿起草。 为进一步强化对土地资源的优化配置和合理利用，强化运用经济手段管理土地，国家已在起草不 动产法，即多用地用好地，要多交税( 除交土地出让金等有偿使用费之外) ，这项工作已在广东开展试 点。 2 缓解用地矛盾的对策与建议 在严峻的土地形势面前，我们国土部门在市委、市政府的领导下，将始终围绕“保护资源、保障供 给、服务中心、服从大局、促进发展”这个主旋律，努力拓宽供地渠道，化解用地矛盾，从以下五个方面下 功夫。 2 1 千方百计激活用地计划 2 0 0 4 年省
9、全面紧缩建设用地计划，我市仅拿到省下达的农转用建设用地指标1 1 2 5 0 亩，这一方面 固然是保护耕地的需要，另一方面主要是看到去年用地指标偏多。为切实解决我市用地指标偏紧的矛 盾，在建设用地指标的供应上，我们将采取计划内保一块，计划外向省争取一块( 省留有1 3 万亩建设用 地调控指标，苏北部分县市建设用地指标有可能用不完) ，存量土地盘活一块的办法解决，我们将最大 限度地保证发展用地。 2 2 向各级政府囤结的地中要指标 去年我市用地7 7 万亩，从供地情况看，截止2 0 0 4 年3 月底，供地率约占5 2 ，其中丹阳供地率 8 3 ，丹徒供地率2 1 ，旬容供地率2 1 ，扬中供地
10、率2 0 ，新区供地率2 5 ，市区( 含京口、润州和市 直用地) 供地率8 5 。从上述供地情况可以看出，我市尚有3 6 9 6 0 亩农转用征用后的土地未实施供地， 这为缓解今年用地指标偏紧留出的空间。 2 3 树立科学的用地观。强化土地投入强度，缓解用地矛盾 2 0 0 3 年我市通过向省申报农用地转用后征用的土地7 7 0 0 0 亩，至今年三月低实际使用的面积 法学篇4 7 9 4 1 0 4 0 亩，而2 0 0 3 年全市资产投资总额不超过3 0 0 亿，其中还包括使用存量土地用于房地产开发的投 资约1 0 0 亿，如折合成每亩土地的投入强度约为7 3 万元，如扣除使用存量土地用
11、于房地产开发的1 0 0 亿，2 0 0 3 年新增建设用地每亩实际投入强度约为4 8 万元，这与中央和省关于集约利用土地的要求相关 甚远，与苏、锡、常相比差距很大。现以苏州为例：苏州国家级开发区，每亩的投入强度为4 0 0 万元，省 级开发区2 5 0 万元，市级开发区( 含乡镇) 不低于2 0 0 万元，无锡市为加强土地投入强度，市政府专门下 发了文件，明确规定，省级以上开发区( 含省级) 每亩的投入强度为2 5 0 万元，市级开发区( 含乡镇) 不低 于1 8 0 万元。从上述数据可以看出，通过加大土地的投入强度，不仅有利于提高土地的集约化利用水 平，有利于提高土地利用率和产出率，还有利
12、于缓解用地矛盾，有利于保护日趋紧张的土地资源。严峻 的供地形势，迫切要求我们制定强化土地投入强度的有关政策。假如我市省级以上开发区( 含省级) 每 亩土地投入强度为1 8 0 万元，市级开发区每亩土地投入强度为1 5 0 万元，乡镇级开发区( 工业集中区) 每亩土地投入强度不低于1 0 0 万元。今年我市投资总额为3 1 8 亿( 包括对使用存量土地的投入) ，按上 述土地投入强度把我市的投入强度界定为每亩平均1 2 0 万元，实际需要占用土地2 6 5 0 0 亩，如果投入强 度界定为每亩平均1 0 0 万元，实际需要占用土地3 1 8 0 0 亩，如果投入强度界定为每亩平均8 0 万元，实
13、际 需要占用土地3 9 7 5 0 亩。今年省下达我市的用地计划1 1 2 5 0 亩，连同2 0 0 3 年已经省批准尚未使用的土 地3 6 9 6 0 亩，我市今年实际可安排使用的建设用地面积为4 8 2 1 0 亩，从中不难看出，我市今年建设用地 指标实际上是不紧张的，是留有余地的，关键在于优化配置和合理利用土地，关键在于强化土地的投入 强度。 2 4 用足用活土地复垦净增耕地面积折换建设用地指标和土地置换政策 一是可以根据省政府的规定，在完成“占一补一”、实现耕地面积总量动态平衡的前提下，对通过土 地整理和土地复垦开发新增的耕地面积，可以折换8 0 的建设用地指标。二是对经过依法批准目
14、前尚 不符合土地利用总体规划和建设规划的非农建设用地、老宅基地，可以通过建设用地置换方式进入开 发区或工业集中区，简面言之，只要是在不违法的前提下，最大限度地用足用活土地政策，就可以满足 经济建设和社会发展对建设用地指标的需求。 2 5 加强对征而不用等闲置土地的依法处置力度 据统计2 0 0 1 年以来，我市将农用地转为建设用地的总量为1 0 万亩，由于项目不落实、经费不落实 等原因，我市征而未用的闲置土地潜力还比较大。如句容市通过法律手段对1 9 9 2 年征而不用的高尔 夫球场等3 4 个项目1 5 0 0 亩土地依法收回，不仅符合国家关于闲置土地的处置政策，有利于盘活存量 资产，还缓解
15、了用地矛盾。为加快我市对征而不用等闲置土地的依法处置，应把握以下三个环节： 一是要依法区分闲置土地的界限。根据国土资源部闲置土地处置办法的规定，具有下列情形之 一的，可以认定为闲置土地： ( 1 ) 国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用 合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1 年未动工开发建设的； ( 2 ) 已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设的总面积不足三分之一或者已投资额占 总投资额不足2 5 且未经批准中止开发建设连续满1 年的； ( 3 ) 法律、行政法规规定的其他情形。 二是进一步明确闲置土地的处置政策。 (
16、1 ) 已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1 年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种 该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种； ( 2 ) 1 年以上未动工建设的，应当按省规定缴纳闲置费；连续2 年未使用的，经原批准机关批准，由 县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农 村集体经济组织恢复耕种。 ( 3 ) 在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超 过出让合同约定的动工开发日期满1 年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金2 0 以下的 4 8 0 江苏省土地学会2 0 0 4 年度学术年会论文集 土地闲置费；满2 年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权( 因不可抗力或者政府、政府有关部门的 行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发延迟的除外) 。 三是依法收回的国有闲置土地利用方式。经县人民政府土地行政主管部门依法收回闲置土地，应 当重新明确用途、设定
