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1、行政处罚中行政相对人违法行为制止研究 摘要：我国行政处罚法在总则部分确立了处罚与纠正相结合的原则，这一原则若明若暗地包含了行政主体制止违法行为的义务。然而，行政处罚实践证明，行政主体在实施行政处罚时，更多将重点集中于对违法行为的制裁上，没有或者很少同时对行政相对人的违法行为予以制止。从深层次分析，其所追求的仅仅是对行政秩序和行政权威的维护，与行政法治的精神背道而驰。只有建立行政处罚中违法行为制止制度，才能纠正行政处罚将报应和制裁作为目的的片面观念，从而使这一制度在法治轨道上运行。基于此，必须建构行政处罚辅助权威制度、行政处罚去利益化制度、行政处罚后评估制度和行政处罚责任追究制度。 中华人民共和
2、国行政处罚法在总则部分确立了处罚与纠正相结合的原则，然而，该原则在我国行政法治实践中的应用却受到了一定的阻滞。从近年来诸多地方行政处罚实施的状况看，行政主体在实施行政处罚时，仅仅将重点集中于对违法行为的制裁上，而没有同时或者很少同时对行政相对人的违法行为进行制止。甚至在有些行政处罚中，行政主体一方面对当事人进行制裁，另一方面则纵容或者默认行政相对人继续实施同一类的行政违法行为。这种状况既与我国行政处罚制度的目的相悖 行政处罚法第1条规定：“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其它组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”从该条
3、规定可以看出，行政处罚制度的目的中包含着对行政管理秩序的维护，包含着对社会秩序的维护，包含着对公共利益的维护，这就必然使行政处罚中对违法行为进行制止，成为这个命题中的基本含义。，又与法治国家和法治政府建设的理念相悖。正因为如此，笔者拟对行政处罚中行政相对人违法行为的制止做初步研究，以期对我国行政法治有所裨益。 一、行政处罚中行政相对人违法行为制止的含义 所谓行政处罚中行政相对人违法行为的制止，是指行政主体将行政处罚制度运用于行政相对人时，对行政相对人正在实施的违法行为，或处于持续/连续状态或者将要发生的违法行为进行制止的状态。这是我们对行政处罚中行政相对人违法行为制止所下的一个简单定义。对于该
4、定义的理解，应当从下列切入点把握： 一则它与行政处罚行为有关，即是说它发生在行政处罚过程中。我们知道，行政处罚是行政主体对行政相对人违法行为的制裁，在通常情况下，违法行为人已经实施了一定的违法行为，而且该违法行为已经完成。换言之，违法行为的完成是实施行政处罚的逻辑前提，这是从普遍意义上论之的。在行政法治实践中，违法行为的状态常常是非常复杂的，行政主体在对已经完成的违法行为进行制裁时，该过程可能包括了行政相对人正在发生的违法行为，或者有可能出现新的违法行为等等，这就要求行政主体对正在发生的或者将要发生的违法行为有一个法律上的态度，因此行政处罚中对行政相对人违法行为的制止是与行政处罚的实施有机地联
5、系在一起的。离开了处罚过程，就无法讨论对相对人违法行为的制止。 二则它与相对人违法有关。上面已经指出，行政处罚是以行政违法为逻辑前提的，正是由于行政违法行为的存在，才会给行政相对人带来相应的处罚后果，从这个角度讲，违法行为是一个“一”，行政处罚同样是一个“一”，这种一与一的对应关系恰恰证成了行政处罚制度的存在，也证成了行政处罚行为的公正性，但这只是问题的一个方面。因为在行政相对人实施的违法行为中，有时会出现较为复杂的情形，例如持续状态的行政违法，连续状态的行政违法，违法行为中的复合状态等等，“违法竞合”就是这种复杂违法行为中的一种情形。“所谓违法竞合，是指行为人的同一个违法行为同时触犯多个法律
6、规范的规定。”1这种违法行为的复杂性使得行政处罚与行政违法的对应恰恰不是一与一的对应，而有可能是一与二乃至于一与多的对应。在一般意义上的行政处罚中，行政主体的处罚对应了行政违法，而在有些情形下，这种对应并不是完全存在的。那么行政主体在实施行政处罚中就有两个选择：一个选择是对已经实施的违法行为进行打击和制裁；二是在制裁的同时将着眼点放置在违法行为状态的处置上，其对违法行为的制止就是对复杂的违法行为采取的一种处置措施。 三则它与行政主体的制止行为有关。行政处罚的本质是对已经发生的违法行为的制裁，这种制裁可以是一种报复，可以是一种社会教育，也可以是一种法治平衡等等。有学者指出：“当行为人或他人因违反
7、行政法上义务之行为而获有财产上利益，或取得违法行为所使用或所获得之物，但因法律规定之漏洞，不受行政罚之制裁时，显然有失公平正义之法理。”2深而论之，在行政处罚的实施中，违法行为从理论上讲是已经完成了的，因此仅从字面意义上看，在行政处罚过程中，行政主体并不存在对违法行为的制止问题，这是在行政处罚的大概念之下行政处罚本身已经终结或者完成；而上面我们已经指出，行政相对人的违法行为与行政处罚并不一定绝对对应，这就要求实施行政处罚的行政主体应当对这种不对应性保持关注。尤其要对处罚过程中还可能存在的违法行为进行一定的处理，这种处理实质上就是对正在发生或者将要发生的违法行为的制止。尽管目前行政处罚法并没有将
8、行政主体的制止行为作为一项义务予以确立，而不争的事实是行政处罚法所确立的处罚与纠正相结合的大原则应当若明若暗地包含了行政主体应当制止违法行为进行的义务。从上列三个方面切入，我们可以发现，行政处罚中行政相对人违法行为的制止应当有下列本质属性。 （一）行为主体的特定性 行政处罚中行政相对人违法行为的制止究竟在行政法上是不是行政行为的范畴，如果是，它又是一种什么样的行政行为呢？这些问题我们都可以暂且不予考虑。但是，该行为总有一个实施的主体，就是说，总有一个主体对行政相对人违法行为进行制止。那么这个主体具有什么样的身份呢？是一个独立的行政主体还是原来实施行政处罚的那个主体？笔者认为，一方面该主体是特定
9、的，它不是行政处罚法中所规定的一般意义上的行政主体，也不是一般意义上的行政处罚主体，因为绝大多数行政处罚主体在实施行政处罚时，并不会遇到对违法行为的制止问题；也就是说，只有当某一行政处罚在实施过程中行政相对人有潜在的违法行为正在发生或者将要发生，这时才带来对该行政相对人违法行为进行制止的问题。从这个角度讲，行政处罚中违法行为的制止不是一个普遍问题，而是一个特殊问题，它只有在特定场合下才有可能发生，反过来说，绝大多数行政处罚主体是无法成为该行为主体的，也不承担对违法行为进行制止的义务；另一方面，行政处罚中违法行为的制止与一定的行政处罚主体有关，如果说某一行政处罚主体负有制止违法行为义务的话，该义
10、务也是一种特定义务，该义务也是由原来的行政处罚行为所派生的新的义务。从这个角度讲，原来实施行政处罚的那个行政主体，同时也是违法行为制止的义务主体，这种复杂的主体身份关系，是我们需要在行政法学理论中进一步厘清的。总而言之，主体身份的特定性，是行政处罚中行政相对人违法行为制止的第一个本质属性。 （二）行为境域的特定性 在行政法治的实践中，不论行政相对人的行为还是行政主体的行为都有着强烈的时空感，若在特定的时间和特定的空间之内，某一种行为便是一种客观定在，而这个定在就是该行为性质所产生的客观背景，若离开了一定的时间和空间，那原来的行为也就会发生本质上的变化。在行政法中，任何一个行政行为都与特定的时间
11、和空间有关，行政处罚行为也是如此。只有当行政违法行为存在，也只有当行政违法行为已经完成时，行政处罚才有了存在的空间；也就是说行政处罚存在的时间和空间是行政相对人违法行为的实施和已经完成。那么行政处罚的时空是否与行政相对人违法行为制止的时空相对应呢？显然我们不能够作出完全肯定的回答，因为有一些行政处罚或者绝大多数行政处罚违法行为已经完成，而处罚本身一旦实施也已经完成，只有在行政处罚与违法行为是一种较为纠结的关系时，行政处罚中行政相对人违法行为的制止才有存在的时间和空间。进一步讲，制止违法行为的境域的特定性是与行政处罚与违法行为的纠结关系密不可分的。如果我们能够在行政法学理论和行政法治实践中将行政
12、处罚与违法行为纠结的关系予以厘清，那么行为境域的特定性也就得到了合理的解释。我国在行政处罚制度的构造中，为什么没有能够很好的将违法行为的制止予以构造，其原因就在于我们目前还没有能从理论上将纠结关系理清楚。 （三）行为对象的特定性 在行政法关系中，行政主体与行政相对人是一个矛盾的统一体，如果没有行政相对人也就难以有行政主体的存在，反之我们离开行政主体来谈论行政相对人也是不科学的。毫无疑问，从总体上讲，行政违法行为的制止主体是行政主体，而被制止的主体则是行政相对人，如果我们这样泛泛地说，也没有逻辑上的矛盾。但是在行政处罚中，绝大多数关系形式上都是处罚主体与行政相对人的关系。换句话说，有些行政相对人
13、仅仅实施了应当受到行政处罚的违法行为，处罚行为的完成也标志着该行政相对人违法行为遭到了合理的处理；而在行政主体制止相对人违法行为的状态下，该行政相对人在身份关系上则是特定的：他既是已经完成了的违法行为的当事人，也是潜在的违法行为的实施者，或者直白一点讲，该当事人仍然存在着实施违法行为的状态或潜在状态。从这个角度讲，不是所有的被行政处罚的当事人都有可能成为被制止的对象，只有当他还有可能继续实施行政违法行为时，他才能够成为被制止的对象。在行政法中，对这样的当事人究竟如何进行定位，甚至究竟如何进行称谓，同样是需要进行探讨的，因为我国行政处罚法还没有对这样的当事人设立概念和框定条件。 （四）行为效果的
14、特定性在我国行政法制度中，有两种行政行为属于行政制裁的范畴，一是行政强制，另一则是行政处罚 行政制裁的理论认知，在不同国家和不同地区是有所区别的，我国台湾地区常常将行政制裁与行政法予以等同，而祖国大陆学界则从较为广泛的意义上理解行政制裁。上世纪九十年代之前，有学者甚至认为，行政处分也是行政制裁的构成部分。目前学界似乎更加认同行政制裁仅仅包括行政处罚和行政强制两种。（参见：谢瑞智.法律百科全书（行政法）M.台北：三民书局，2008：65.）。行政制裁是行政主体对违法行为人的处置，这个处置的目的在学界有很多种说法，有的认为通过行政制裁来矫正发生在社会中的违法行为，有的认为通过行政制裁达到对违法行为
15、人进行报复的目的，使违法行为人对其违法行为付出相应的代价；也有人认为行政制裁在于通过对违法行为人进行制裁达到社会教育的目的。上述认知都有一定道理，而行政处罚法关于行政处罚立法目的的规定则较为科学地揭示了行政制裁的本质特征，那就是通过行政制裁维护行政管理秩序，使国家行政权得以有效运行。令人遗憾的是，行政处罚法关于行政处罚的价值判断，则在行政处罚的制度设计中没有得到很好的体现，这便导致在行政法治实践中，诸多行政主体仅仅将对行政相对人的报复、对违法行为人的打击作为制裁的目的。事实上，行政制裁所追求的是一种行政秩序，以及对行政权威的维护和行政法在社会中的良性运行。行政主体在行政处罚中对违法行为的制止便
16、补充了行政处罚仅仅将报应和制裁作为目的的片面价值，通过制止违法行为，使良好的行政秩序得以形成，使行政制度在法治轨道上正确运行。总而言之，行政主体对行政相对人违法行为的制止行为补充了行政处罚效果的不足。 二、行政处罚中行政相对人违法行为制止不足的表现 行政处罚法是1996年颁布实施的，至今已有20年历史。可以肯定地讲，行政处罚法的颁布对我国行政法治和行政秩序起到了非常积极的作用。例如我们 有了一套行政处罚的原则和制度，有了一套确定违法行为并予以制裁的程序规则，有了一套行政相对人与行政机关在处罚中进行博弈乃至于进行权利救济的规则体系等等 行政处罚法第5条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其它组织自觉守法。”第6条规定：“公民、法人或者其它组织对行政机关所给予的行政处罚，享
