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1、浅析建设项目环评报告书-审批中的听证制度1、相关定义1.1、城市规划审批听证概念辨析 (一)城市规划的起源和发展 现代城市规划的产生与发展,是由城市在现代化过程中面临的多种社会问题 所引发的。工业革命以来,自西方国家开始的全球性现代化给社会发展带来了巨 大的影响。由于新兴产业的出现,许多新兴工业城市从无到有、从小到大发展起 来。19世纪的英国出现了许多蓬勃发展的工业城市和港口城市,由于外来人口不 断涌入,城市人口密度日益提高,新建的居住区拥挤不堪,交通不畅,卫生状况 很差,人居环境的不断恶化导致了严重的瘟疫流行。在令人失望的社会现实面前, 人们幵始怀疑亚当?斯密经典理论,幵始认识到市场并非万能
2、的,个人利益的增 加不一定都导致公共利益同步增长。”自由的土地市场不可能完全按照公共利益来 运作,即使最保守的利益集团也会赞同对土地使用进行适当的技术控制”气而且 在当时的牛顿力学时代,人们对人的智慧充满了信心,许多城市思想家们认为, 人类可以运用理智创造出更美好、更和谐、更人性的环境。由于现代城市社会变 得如此复杂,土地资源显得如此稀缺,空间变得如此拥挤,以至于任何事情如果 是离开政府的支持,那么实现均衡的土地配置和土地使用的有序性都将是一句空 话。在20世纪初形成并逐步一致的做法是政府运用公权力对城市土地市场进行必 要的干预和管理,以维护公共利益,这就是现代城市规划的产生。凯恩斯的思想 为
3、规划活动提供了有力的理论支持。在二战后,人们充分认识到,社会的正常运 行、城市的发展没有政府是万万不能的,城市规划被看作是有效地防止市场失灵 6 城市规划审批听证制度研究第一章城市规划审批听证制度基本理论 的良药,规划管理权被当作是积极地、正面地、有效地促进公共利益的办法。但 在人们的狂热与激情中,人们忽视一个基本问题:政府不是天使;庞大的政府无 论在何处,都可能错误地执行任务。就如麦迪逊所言”如果人人都是天使,就不 需要任何政府了;如果天使统治人,就不需要对政府有任何外来或内在的控制了。 ?”因此,从20世纪的50年代60年代人们逐渐发现,如同市场本身有缺陷会 失灵一样,政府干预同样会失灵,
4、而且政府失灵给社会带来的灾难更大,造成的 资源浪费更重。政府对土地的干预失灵主要表现在两个方面:一方面表现为政府 的无效干扰,政府宏观调控的范围和力度不足和或方式选择失当,不能够弥补”市 场失灵”维持市场机制正常运行的合理需要。另一方面则表现为政府的过度干预, 政府干预的范围和力度,超过了弥补”市场失灵”和维持市场机制正常运行的合 理需要,结果非但不能纠正市场失灵,反而抑制了市场机制的正常运作,给公共 利益带来更大的损失。政府与市场的关系就成为现代城市规划的悼论。 (二)城市规划的内涵及本质 根据辞海的解释,我们可以为城市规划下这样一个定义,即城市规划是 为了实现一定时期内城市的经济和社会发展
5、的目标,确定城市性质、规模的发展 方向,合理利用城市土地,协调城市布局和各项建设的综合部署和具体安排?。辞 海是从一个广泛和普通的意义上为城市规划定义,但如果我们要从法学的角色 来理解城市规划,就应当将城市规划视作是一种行政行为,从行政法的角度来了 解和研究城市规划的行为过程。规划既可用作名词也可用作动词,纳入行政程序 法之中的行政规划主要是指作为动态过程的规划?。正如马克思所说:”对于法律 来说,除了我们行为以外,我是根本不存在的。我的行为是我同法律打交道唯一 的东西。” ? 不列颠百科全书认为,”城市规划是一项政府职能,也是一种职业实践, 又是”一项社会运动”。由此可见,”城市规划概念本身
6、具有多层次和多维度的复 杂特性,很难用一种概括的提法来对城市规划进行准确的定义。根据城乡规划 法的法律要义,城市规划可以定义为:城市政府为了协调城市空间布局,改善 人居环境,促进一定时期内城市经济社会全面协调可持续发展,组织制定未来城 市空间发展的战略、布局和政策,并依法对城市发展土地的使用和各项建设的空 7 第一章城市规划审批听证制度基本理论城市规划审批听证制度研究 间安棑,实施控制、引导和监督的管理活动。在我国城市规划更多地被认为是单 纯的技术性工作,未将利益相关者和公众囊括进来。? 城市规划的本质到底是什么?对此,专家、学者和一些领导人都有各自的表述。 2007年6月,中国城市规划设计研
7、究院总规划师杨保军在接受媒体采访时表 示,”城市规划是为了创造美好的生活,在这条前提下才会有正确的技术。不同的 时代,赋予规划不同的任务,但无论如何,规划不是简单地发展经济。资本是敏 感的、强势的,它会忽略公平,但规划师要讲公平、要讲长效。如果没有人去考 虑整体的、长远的事情,城市就会被糟蹋了。如果历史悠久的城市被毁于一旦, 我们怎样向后人交代? 规划法规可约束地方变更规划的行为,但公共参与更为重要。城市是大家的, 不能只由政治精英、技术精英,或者是开发商来决定城市,不能听不到市民的声 音。应有法定程序来规范公共参与,只有市民拥有了相当的选择权和决定权,城 市才可能搞好,因为只有他们最热爱自己
8、的城市。政治精英、技术精英、开发商 可能一下子就走掉了,我们去论证的并不是我们生活的城市,而只有市民在那里 不会离幵。 建筑知识2007年第3期发表前纽约城市规划局局长,美国安龙集团行政 总裁,全国设计联盟CEO,中国国务院外专局美籍规划专家饶及人的文章城市 规划的本质与目的,饶及人认为,如果一个规划没有经过充分的论证,没有做过 民调,不能够平衡”感性要求”与”理性要求”、”效率”与”公平性”,没有经过 市民的参与和当地人大的论证,没有政协的监督,而仍然是领导随着自己爱好决 定规划的话,那么这个城市的规划仍然将随着领导的变化而改变。 上海同济大学建筑城规学院博士生导师马武定认为,”城市规划应在
9、公共政策 和意识形态的领域内为城市社会提供公共物品,维护公共利益,协调人际关系, 保护弱势群体,谋取公平和正义,应在体现人的生存和社会价值的方面发挥更多 的作用。城市规划将从工具理性走向主体理性的全面复归”?。因此,规划的本质 可以概括为:在平衡公共利益和私人利益、当前利益和长远利益、宏观决策和微 观决策中实现以民为本的终极价值。 (三)城市规划审批听证的界定 根据我国行政许可法关于听证程序的规定,城市规划审批听证是指城市 8 城市规划审批听证制度研究第一章城市规划审批听证制度基本理论 规划主管部门在作出或者变更某项城市规划审批决定之前,告知申请人和利害关 系人听证权利,由申请人和利害关系人陈
10、述意见、提供证据、申辩、质证以及城 市规划行政主管部门听取有关意见、接纳证据并作出相应决定的程序法律制度。 简言之,城市规划审批听证的目的是为了维护当事人合法权益,保障社会公平正 义,并由城市规划审批部门依照法律组织或根据当事人提出申请,充分听取有关 部门和公众意见的一种法定程序,同时亦是公众参与城市规划的方式之一?。即, 城市规划审批部门(主要是城市规划行政管理部门)在城市规划方案制定或变更 过程中,根据实际需要,主动征求有关部门、专家学者、机构以及利害关系人等 意见、建议。其目的主要是为了提高规划决策科学性、可行性,提升规划技术、 政策水平和适应性。 规划审批听证制度较之立法听证与价格听证
11、,起步较晚,同时区别也较大。 立法听证与价格听证,一般来说主要是政府要求听证,以政府主动为主,而作为 本文研究重点的城市规划审批听证从目前来说还是以依申请听证为主。同时立法 听证与价格听证涉及的利害关系人可能会是全体社会公民,而规划审批听证涉及 的利害关系人一般来说只能是局限的小部分人,而且多是关心具体的实施项目, 对宏观的规划不会过多的关心。城市规划审批听证有其固有的特征: 一是听证代表的广泛性和复杂性 城市规划涉及各个行业和领域,参与者多由各方代表组成,这些代表来自各 个地域或者行业,包括来自地区地域的不同;或来自工业、农业、科研、教育、 医疗卫生等行业的不同;或是各方表达的诉求不同等等。
12、这些因素自然导致了城 市规划的综合性与复杂性,城市规划的综合性以及复杂性则决定了规划审批听证 代表的广泛性和复杂性。 二是参与者利益的冲突性和多样性 随着我国城市规划的发展和许可程序愈加完善,通过城市规划审批听证参与 城市管理的各类主体和利益诉求者及其依赖基础有所差异,各种利益主体为了追 求利益的最大化,利益诉求冲突明显,构成了参与者利益基础鲜明的冲突性和多 样性。因此,有必要”在制度建设的起步阶段,有必要对依据制度规定能够参与 其中的成员所依赖的利益基础为何,做些初步的厘清工作” ?,而城市规划审批听 9 第一章城市规划审批听证制度基本理论城市规划审批听证制度研究 证的作用之一就是给与各方利
13、益冲突和分化提供一个互动平台,通过合法的听证 程序,平衡多方利益冲突诉求,控制其对公众合法权益的不当侵害,保护公众的 合法权益。 三、城市规划审批中听证制度的功能定位 (一)尊重利害关系人的人格尊严,提高规划审批行为的可接受性程度 美国教授JERRYL.MARHSWA认为”程序的平等就是参与的平等,程序只为 了参与者可预知及理性而设,而可预知及理性显然有助于保护任何当事人的自尊 心。”城市规划审批听证是城市规划主管部门在作出与利害关系人相关的许可决定 之前,依法主动提供表达意见机会的活动。虽然有时城市规划主管部门做出决定 对利害关系人没有多大的实质影响,但是,城市规划审批听证至少在形式上使利
14、害关系人不至于成为受行政权随意支配的客体,其人格尊严得到了城市规划主管 部门的尊重。利害关系人的人格尊严得到尊重的一个客观效果是,虽然城市规划 主管部门的决定对其产生了不利影响,但只要在实体和程序上都言之有理、言之有据, 相对暗箱操作不举行听证而言,利害关系人还是比较愿意地接受这个决定的。? (二)增加城市规划审批行使的透明度,满足民众知情权的需求 行政权的透明度基本上衡量民主政府还是专制政府的重要指标。听证制度在 形式上为城市规划审批权力的公正行使提供了程序保障。行政许可法第46条、 第47条规定了应当听证的三类许可事项。一是法律、法规、规章规定实施行政许 可应当听证的事项;二是行政机关认为
15、需要听证的其他涉及公共利益的重大行政 许可事项;三是行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的。作为城市 规划实施管理核心制度的”一书两证”许可工作,理应遵循法的精神,引入听证 制度,使利害关系人介入了城市规划审批的行使过程,使民众得以了解城市规划 审批行使的依据、方式、步骤、时限等,使以往的暗箱操作不再成为可能,从而 一定程序上满足了民众的知情权。以程序制约实体,从而发扬民主以保障公民的 合法权益。 (三)确认利害关系人的听证权利,形成约束城市规划审批权滥用的外在力量 权利常分为两种:公权和私权。行政权显然是属于公权的一种。狄骥说过”不 存在一种因国家权利存在而不同于私权的所谓公法精神,
16、法只有一种精神,那就 是公平精神。”而在法律体系中,维系这种公平精神,平衡公权力与私权利的法律 10 城市规划审批听证制度研究第一章城市规划审批听证制度基本理论 大体可分为两类。一类是实体法,另一类是程序法。实体法用于规范当事人之间 的权利义务关系,程序法则使这种权利义务关系得以实施。一个国家即使实体法 律再健全,没有严格的程序法予以保障也等于零。前些年,与西方国家重视法律 程序的现象相比照,我国的法学家在考察法制建设时,过多的强调令行禁止,侧 重于法的实体性方面,而对于在现代法制中理应占据重要地位的法律程序却缺乏 应有的关注与理解。因此,行政听证程序制度的设立,使行政相对人的权益免受 侵犯。同时,也保障了行政管理目的的实现。将行政主体纳入相对人监督的范围 内,以防止行政专权和武断,最大限度地限制了行政主体公权力的滥用,在公权 力与私权利之间找到了一个最佳平衡点。我国正在积极构建法制社会,而法制的 核心价值就在于制约公权力。事实证明,行政体制外的力量能够更加有力地约束 行政自由裁量权。听证制度作为一种维护社会平衡和公正的”准司法程序”使得
