行政窗口指导和政官角力

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1、第三讲 行政：窗口指导与政官角力 第一节 内阁 谢谢观赏_meng 关于行政权归属的讨论 日本宪法第65条规定：“行政权属于内阁。” 加强首相权限的方案： 自民党的方案 民主党的方案 背景：（1）对官僚支配政治的不满。（2）对内 阁决定时的全体一致原则的不满。 问题：是否会出现“首相独裁”？ 谢谢观赏_meng 内阁的组成和责任 日本宪法第66条规定：“内阁按照法律规定由其首 长内阁总理大臣及其他国务大臣组织之。内阁总 理大臣及其他国务大臣必须是文职人员。内阁行 使行政权，对国会共同负责。” 背景：在二战结束前的29名首相中，有山县有朋 、东条英机等14人是职业军人出身。 谢谢观赏_meng

2、对于“文民”含义的不同理解 （1）不包括职业军人和现役自卫队成员 （2）不包括有过职业军人经历者和现役自卫队成 员 （3）不包括有过职业军人和现役自卫队经历者 （4）不包括有过职业军人的经历、且深受军国主 义思想影响者。 日本政府实际上采取了第四种解释。案例。 谢谢观赏_meng 关于首相公选制的讨论 日本宪法第67条：“内阁总理大臣经国会决议在 国会议员中提名。此项提名较其他一切案件优先 进行。当众议院与参议院对作出不同的提名决议 、根据法律规定举行的两院协议会亦不能得出一 致意见时，或者在众议院作出提名的决议后，除 国会休会期间不计外，在十日以内参议院仍不作 出提名决议时，即以众议院的决议

3、作为国会决议 。” 众议院和参议院在首相指名问题上发生分歧的案 例。 谢谢观赏_meng 关于“首相公选制”的讨论 小泉内阁的“思考首相公选制恳谈会”在2002年的 报告书中汇总了三个具体的方案。 慎重论：这一制度和总统制十分相近，其与天皇 制的关系会成为问题，而且会否定政党政治。 中曽根康弘的方案提出，在众议院选举时，各个 政党有义务公布首相候选人，以此来实施一种“实 际上的首相公选制”。 谢谢观赏_meng 国务大臣的任免 第68条：“（1）内阁总理大臣任命国务大臣。但 是其半数以上必须从国会议员中选拔。（2）内阁 总理大臣得任意罢免国务大臣。” 明治宪法时期，首相和阁僚都由天皇任命。 战

4、后宪法强化了首相的人事权。但首相的人事权 仍然受到自民党内惯例的制约。 改变这一风气的是小泉纯一郎内阁。 谢谢观赏_meng 众议院解散权 第69条：“内阁在众议院通过不信任案或信任案遭到 否决时，如十日内不解散众议院则必须全体辞职。” 首相常选择对本党或自己有利的时机解散众议院。宪 法第7条规定解散众议院是天皇的国事行为，其根据“ 内阁的建议和承认”进行，因此，首相拥有实际上的 众议院解散权。 内阁不信任案只能向众议院提出。向参议院则可以提 出追究首相或者阁僚政治责任的问责决议案。问责决 议案不具有法律约束力。 谢谢观赏_meng 参议院的“首相问责”决议 2008年6月11日，日本参 议院

5、全体会议通过对福 田康夫首相的“问责决 议”。 首相问责决议是参议院 追究首相政治责任，与 众议院的内阁不信任决 议不同，前者不具有法 律效力。 但在野党可借决议通过 为名，拒绝出席首相参 加的众参议院全体会议 谢谢观赏_meng “首相缺位”时的处置 第70条规定：“当内阁总理大臣缺位，或众 议院议员大选后第一次召集国会时，内阁 必须总辞职。” 2000年4月，日本首相小渊惠三病倒及逝世 前后，日本国会发生的“第70条争论”。 谢谢观赏_meng 避免政治空白的“看守内阁” 第71条规定”：“发生前两条情况时，在新的内阁 总理大臣被任命之前，内阁继续执行职务。” 所谓“前两条情况”指的是：（

6、1）众议院通过不信 任决议案，或者否决信任决议案，在10天之内不 解散众议院时；（2）首相空缺时；（3）众议院 选举后国会召开时。 看守内阁能否出台新的政策或解散议会？ 谢谢观赏_meng 首相的权限 第72 条规定：“内阁总理大臣代表内阁向国 会提出议案，就一般国务及外交关系向国 会提出报告，并指挥监督各行政部门。” 中曾根康弘认为，这一部分和宪法第73条 中关于内阁事务的规定中包含“处理外交关 系”，因此可以作为自卫队参加多国部队的 依据。 谢谢观赏_meng 内阁的职权 第73条规定：“内阁除执行一般行政事务外，执行下列各项 事务： 1、诚实执行法律，总理国务。 2、处理外交关系。 3、

7、缔结条约，但必须在事前，或根据情况在事后获得国会 的承认。 4、按照法律规定的准则，掌管有关官吏的事务。 5、编制并向国会提出预算。 6、为实施本宪法及法律的规定而制定政令。但在此种政令 中，除法律特别授权者外，不得制定罚则。 7、决定大赦、特赦、减刑、免除刑罚执行及恢复权利。” 谢谢观赏_meng 关于内阁权限的争论 第3项“缔结条约”。根据日本政府1974年的统一 见解，需要国会承认的条约仅限于需要采取新的 立法举措和财政支出或者是政治上比较重要的条 约。 社会民主党前党首土井佐贺子认为：“是否需要 经过国会批准的判断权应该是属于国会的。” 谢谢观赏_meng 第72、73条之外的内阁的其

8、他职能 （1）对于天皇国事行为的建议和承认（第 3、7条）； （2）最高法院院长的指名（第6条第2款） ； （3）召集国会临时会议（第53条）； （4）支出预备费（第87条）等。 谢谢观赏_meng 署名权内阁会议是签字会议？ 日本宪法第74条：“法律及政令均由主管的国务 大臣署名，并必须有内阁总理大臣的连署。” 法律的“进出”都需要阁僚的署名。 阁僚中谁来签名由内阁法制局决定。（其中的奥 妙） 国会通过后如果大臣和首相拒绝签字？ 谢谢观赏_meng 关于公诉阁僚的限制性规定 第75条规定：“在职国务大臣，如无内阁 总理大臣的同意，不受公诉。但此项规定 并不妨碍公诉的权利。” 立法目的。 至于

9、首相成为公诉对象时，则由首相自己 判断是否同意接受公诉。 “不受公诉”是否意味着“不受逮捕”？ 谢谢观赏_meng 第二节 中央政府机构改革 一、战后日本中央政府行政机构的沿革 战后日本中央行政机构的沿革大致可以划分 为以下几个阶段： 谢谢观赏_meng 第一阶段：战后初期至1950年代 战后初期，美国占领当局为了防止日本再 次成为美国的对手，对日本实行了民主化 改造。 在国家权力分布方面，规定实行三权分立 和议会内阁制。 对中央政府行政机构进行了重组，至1952 年形成了战后日本中央政府行政机构的基 本框架。 谢谢观赏_meng 第二阶段，经济高速增长时期（20世纪 50年代至70年代前半期

10、） 在这一时期，为了推动经济高速增长，同时适应 经济高速带来的新的行政需求，日本对中央行政 机构进行了调整： 谢谢观赏_meng 第三阶段，经济低速增长时期（20世纪 70年代以后） 日本经济进入低增长期，财政状况开始恶 化，行政改革作为一项用来应付财政赤字 的措施再次引起极大关注。 1981年再次成立了“临时行政调查会”。 第二次临调提出调整部分省厅内部机构， 改革中央和地方行政职能等建议。 谢谢观赏_meng 第四阶段，联合政权时期（1993年8月以来） 1993年夏，自民党长期执政的“55年体制 ”瓦解，日本进入了多党联合执政时期。 1996年1月，桥本龙太郎出任首相，提出了 “六大改革

11、”主张，其中包括将中央政府 机构从22个减少至11个，强化内阁的功能 。 谢谢观赏_meng 二、改革前日本中央政府机构的特点 1、官僚主导 2、条条分割 谢谢观赏_meng 三、中央政府机构改革的目标和内容 首要目标“确立政治主导的行政模式”。 1998年6月，日本国会通过了中央省厅等改革基 本法，规定了改革中央政府行政机构、强化内 阁的职能以及重组各个省厅的方针、具体方案以 及实施改革的步骤。 1999年7月，日本国会通过了有关中央行政机构改 革的17项法案；同年12月，国会又通过了有关中 央行政机构改革实施的61项法案。 2001年1月6日，新的中央行政机构系统全面开始 运行。 谢谢观赏

12、_meng 改革的主要内容： 1、强化政治对行政系统的控制力以及首相对政府的 集中控制能力。 （1）修订内阁法，强调行政应该根据“国民主 权”的理念，行政权属于基于主权者国民委托而 成立的内阁；明确规定首相具有就“与内阁的重 要政策有关的基本方针”的创议权。 从机构、体制以及人事采取措施： 谢谢观赏_meng 一是通过适当调整和设置阁僚会议以及设置特命 担当大臣职位等措施加强内阁的职能； 二是加强内阁官房的组织和职能。 三是加强首相对内阁官房的控制。 四是设立了内阁府。内阁府本部除其他机构外， 还设有四个有关重要政策领域的会议，即经济财 政咨询会议、综合科学技术会议、中央防灾会议 以及男女共同

13、参与会议。 五是在各省厅（即中央政府工作部门）中设立副 大臣。 大幅度精简各省厅的“政策审议会”。 谢谢观赏_meng 2、调整中央政府各省厅之间的职能分工 、精减机构 废止按照“权限”设置中央行政机构的做法，改 为从综合性“任务”的角度来设置机构。由此， 由内阁大臣担任首长的省厅级行政机构的总数由 原来的22个减少为12个。 确立了协调省厅之间政策的机制和程序。 建立政策评估机制。 谢谢观赏_meng 3、创设“独立行政法人”制度 将部分行政机关改为独立行政法人，让其 根据“公正和效率”的原则自主设定目标 和开展活动。 谢谢观赏_meng 4、简政放权，精减机构 通过省厅重组、设置独立行政法

14、人、将国 家邮政事业和国有森林管理事业等分离出 行政系统、进一步将政府行政事务委托给 民间组织、裁减人员编制、放松政府管制 以及实行地方分权等措施，从职能、体制 、编制三个方面实现中央行政机关的“减 肥”。 谢谢观赏_meng 三、改革的评价 目的强化保守政治力量对国家行政管理的控 制权，提高整个国家行政管理的效率和应变紧急 状态的能力，以高效能地应对在谋求大国化过程 中遇到的挑战和需求。 改革后遇到的主要问题（1）在内阁更迭频繁 的背景下强化内阁和首相的职能、增加政治任命 的职位，会影响政策的连续性和稳定性。（2）在 行政技术化大背景下大量通过政治任命任用官员 ，会降低决策的理性程度。（3）

15、一些特命担当大 臣的职能与相关省厅之间存在着重叠。 谢谢观赏_meng 第三节 规范行政程序改革 一、改革的背景 “行政指导”手段的运用，对于提高日本政府的行 政效能曾经发挥了重要的作用。 泡沫经济崩溃之后，无论是日本国内还是国内，对 行政指导的批评越来越强烈，要求从行政程序法 的角度规范行政指导持续的呼声日益高涨。 日本国会在1993年11月23日通过行政程序法， 对行政指导进行规范。 谢谢观赏_meng 二、行政指导的含义 1962年，时任日本内阁法制局长官的林修三，行政指导“ 一般来说是指行政机关就某一行政领域中的事项，作为法 令的执行或运用，对特定的个人、法人、团体等，具有强 权性命令

16、、强制或者是任意的权力，但是其不以法令依据 为基础对上述对象进行指导、劝告和助言，而是不以法令 依据为基础，使用希望这样做，或是这样比较好之类的语 言，对对象做工作，要求其采取行政机关希望的或要求的 做法。” 有些学者不同意上述定义，他们认为，行政指导在许多情 况下具有事实上的强制力。 谢谢观赏_meng 行政指导的基本依据： 来自于法律赋予行政机构在其权限范围就 其所管辖事务所依法具有的自由裁量权和 权力地位。 具体为以下三种类型：第一种是有直接法 律根据的行政指导，第二种是有间接法律 依据的行政指导，第三种是没有法律依据 、但以其职权范围为依据。 谢谢观赏_meng 行政指导的特点模糊性和不确