应急预案9讲解

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1、公共关系危机与危机管理,廖为建 中山大学政治与公共事务管理学院 副院长 公共传播学系 教授 公共传播研究所 所长 中国国际公共关系协会理事兼学术委员会副主任 广东省公共关系协会副会长、公共关系学会副会长 广东省政府突发公共事件应急管理专家,背景一：高速发展社会转型,根据国际社会发展规律，当一个国家或地区的人均GDP处于1000美元至3000美元发展阶段时，社会发展进入关键时期，各种社会瓶颈凸显，容易产生经济失调、社会失序、心理失衡、社会伦理道德和规章制度需要调整重建的状况，不稳定、不确定的因素容易引发各类突发事件，社会进入危机频发的时期。 黄金发展期，问题凸显期：应注意研究高速发展及社会转型时

2、期的常发性公共危机形态。,我国突发公共事件造成的损失惊人,年，我国因生产事故损失亿、各种自然灾害损失亿元、交通事故损失亿元、卫生和传染病突发事件的损失亿元，以上共计达亿元人民币，相当于损失我国的。 近几年，全国每年一次死亡3-9人的重大事故，平均每天7.2起；一次死亡10人以上的特大事故，平均每周2.5起；一次死亡30人以上的特别重大事故，平均每月1.2起。仅2003年一次死亡30人以上的特别重大事故就发生了14起。这些事件都给人民生命和国家财产造成严重损失，每年各类事故平均造成13万多人死亡，70多万人受伤，直接和间接经济损失大体在1500亿元以上。,发展是硬道理，稳定是硬任务！,背景二：公

3、共需求剧增，公共议题凸显,社会基本矛盾的变化：公众对公共产品、公共服务、公共政策的高需求与政府及各类公共组织满足公共需求能力之间的矛盾。 公共价值分配的瓶颈：公平与正义；发展与平衡；两极分化；权力腐败；人权等公共问题凸显，深层次的社会矛盾暴露。社会公共意识在不断增强。 市场与改革释放的能量，对传统的公共治理框架构成压力：政治行政体制改革滞后，社会保障系统不完善，多元的利益表达机制不足，制度化的社会减压系统不灵，各种社会矛盾激发出来的群体性事件剧增。公众力量的影响力在不断扩张。,国务院召开全国应急管理工作会议,温家宝总理指出：建立健全社会预警体系，加强应急管理工作，就是要提高国家保障公共安全和处

4、置突发公共事件的能力，预防和减少自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件及其造成的损失，保障国家安全、保障人民群众生命财产安全、维护社会稳定。 温家宝强调，加强全国应急体系建设和应急管理工作，必须做好健全组织体系、运行机制、保障制度等工作。他强调，这是履行政府社会管理和公共服务职能的重要内容。 （2005年7月22日23日北京召开全国应急管理工作会议）,广东省应急管理工作会议,传达贯彻全国应急管理工作会议精神，总结交流广东应急管理工作经验，部署广东应急管理工作： 要求“横向到边，纵向到底”，建立健全全省统一的应急指挥和工作机构，加强突发公共事件应急预案体系建设，包括：突发公共事件总体应急预案

5、、突发公共事件专项应急预案、突发公共事件部门应急预案、企事业单位应急预案、重大活动应急预案。（一案三制） 建立完善“一网五库”：应急工作联络网、预案法规数据库、物资储备动态数据库、应急专家数据库、抢险救灾队伍数据库、典型案例库。 应急指挥平台；应急处置模拟系统；应急管理宣传、培训和应急演练；预警级别和预警信息发布；信息报告制度。 （2006年10月2526日，深圳）,我国政府危机管理的发展趋势,工作理念：从直接救灾抢险转为全面危机管理。 工作方式：从行政手段转为依法行政和全社会治理 职能设置：从权力分散转为集中领导。 核心使命：从应对战争和国防安全转为突发性公共事件处理。 工作重心：从灾害修复

6、转为灾前防范和建立完整的治理体系。 我国应急管理工作正在纳入经常化、制度化、法制化的轨道,科学的危机心态,危机就如同“纳税和死亡一样不可逃避”。 危机并不可怕，可怕的是 没有危机意识。应该以积极、健康、科学的心态去面对危机！ 只有认识到危机管理的常态性，才能做到非常状态下科学有效的危机管理。,一、危机的涵义,危机的概念可以回溯到古希腊时代。“crisis”这个字在希腊文中是“crimein”，其意义即为“决定”（to decide）。故危机是决定性的一刻、关键的一刻，是一件事情的转机与恶化的分水岭，是生死存亡的关头，是一段极不稳定的时间和极不稳定的状况，是一种迫切需要立即做出决定性的变革的状态

7、。,危机的涵义,芬克（FINK）认为： 危机是事件即将发生决定性变化的一段不稳定的时间，或一种不稳定的状态。 危机不必然是负面的，只是前途未卜与具有相当程度的风险，其变化具有不同的可能性。,危机的涵义,韦氏大字典之定义(Websters definition)认为：“危机是事件转机与恶化间的转折点”(turning point of better or worse)。 面对日益增多的危机事件，如何在“危难”、“危险”中寻找“生机”、“转机”，这是危机管理与危机传播所要解决的问题。 危机危险机会,危机的涵义,研究危机的先驱C.F.赫尔曼（Hermann）认为： 危机是威胁到决策集团优先目标的一种

8、形势，在这种形势中，决策集团做出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团惊讶的方向发展。 危机首先是决策危机:控制与失控之间,危机的涵义,荷兰莱登大学危机研究专家乌里尔-罗森塔尔（Rosenthal）认为： 危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。 快速决策、风险决策,危机事件的一般特征,危机事件：任何可能危及组织及社会的最高目标和基本利益、管理者无法预料但又必须在极短时间内紧急回应和处理的突发性事件。 一般特征： 破坏性：对组织或社会的生存和发展构成威胁。 突发性、不确定性：出乎决策者意料之外。 紧迫性：

9、应对和处理行为具有很强的时间限制。 公众性：影响公众的利益、公众舆论高度关注。,公共危机的涵义,公共危机指由于突发事件引起、严重威胁与危害社会公共利益和公共安全、并引发社会混乱和公众恐慌、需要运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。 危机的公共性：性质、内容、范围、对象、主体、手段、后果。,公共危机影响范围的公众性,公共危机必然成为媒体事件、公众性事件，从而导致公共关系危机。 公共危机事件发生后，不仅要面对事件的直接关系人，还要面对公众、舆论、媒体和整个社会。 公共传播体制的缺陷：突发事件信息缺乏公共关系危机,突发公共事件,在突发公共事件中，“突发”强调的是事件发生

10、的不可预测性和结果的不确定性；“公共”强调的是事件本身属性与纯粹的个体和私人利益无关，需要调动相当的公共资源、整合社会力量加以解决；“事件”强调一旦这样的情境出现，则对公共组织会造成较大的影响，存在或潜藏着对整个公共组织的威胁。 根据国务院2006年1月8日发布的国家突发公共事件总体应急预案对突发公共事件的定义：突发公共事件是指突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。 中华人民共和国突发事件应对法：突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。,二、危

11、机的分类、分级和分期,危机的分类 危机的分级 危机的分期,（一）危机的分类,人为的危机、非人为的危机 组织危机、社会危机 内部危机、外部危机 局部危机、全局危机 现实危机、潜在危机 一般危机、严重危机 积发性危机、突发性危机 不同社会属性的危机：政治危机、商业危机等 具有行业特性的危机：企业危机、政府危机等,危机的分类,1、按起因分类 危机事件从起因上可以分为人为的危机事件和非人为的危机事件，前者如恐怖袭击、集体骚乱、重大事故等，后者如流行病、地震、风暴等自然灾害。 2按可预知程度分类 从发生之前人们对危机事件的预知程度方面，可分为在一定程度上可预测的危机事件（如灾害性天气）和难以预测的危机事

12、件（如恐怖袭击、重大事故等）。,危机的分类,3按可避免性分类 从其发生的必然性方面，可以分为有避免可能的危机事件（主要指人为的危机事件，如一些重大责任事故、群体性过激行为等）和无法避免的危机事件（主要指非人为的突发事件，如地质灾害、洪水、飓风等）。 4按影响范围分类 从危机事件的规模和影响范围的大小上，可分为全球性危机事件，地区性危机事件和局部性危机事件。,危机的类型,5按复杂程度分类 根据危机事件形成的冲击的复杂程度，可以分为单一型的危机事件和复合型的危机事件。前者指某一危机事件的影响局限于事件本身，没有引起继发性的危机事件；复合型的危机事件指由于其涟漪效应又引发了新的危机事件。 6按发生顺

13、序分类 按照危机事件的发生顺序，可将其分为原发性危机事件和继发性危机事件。前者是指最初发生的危机事件，后者是由最初的危机事件诱发出来的新的危机事件，原发性危机事件与继发性危机事件之间存在着因果关系。,危机的分类,7按危机事件发展的速度分类 龙卷风型：指事件来得快，去得也快，而且问题解决了以后不留什么后遗症。腹泻型：这类危机事件是逐渐发展而来的，但爆发后很快就结束了。长投影型：这类事件是突然爆发，其后果却会持续比较长的时间。文火型：这类危机事件在爆发前会经历一个酝酿的过程，爆发后也需要一段比较长的时间才能逐渐化解。,危机的分类,8按危机事件的来源分类 按照危机事件的来源，可以分为内生型危机事件与

14、输入型危机事件。内生型危机事件是指其发生是由于系统内部某些因素发展失衡造成的，而与系统外部关系不大。 输入型危机事件是指其产生是由于系统外部的输入造成的，而主要不是系统内部的问题。 内生型危机事件与输入型危机事件显然是相对的，站在不同的角度有时会发生转化。,危机的分类,9按事件所涉及人群的倾向分类 按照危机事件所涉及的人群的态度和倾向是否一致，可以将危机事件划分为利益一致型危机事件和利益冲突型危机事件，也可以称为冲突型与非冲突型危机事件。 利益一致型危机事件是指危机事件所涉及的所有人的利益基本上是一致的，不存在强烈的冲突，所有人都会为应对危机事件的不良影响而共同努力。 利益冲突型危机事件是指在

15、突发事件所涉及的人群中存在着利益不一致的两个或多个群体，他们各自对事件的态度是完全不同的。,危机的分类,10按危机事件发生的具体领域分类 按照危机事件发生的具体领域分类，可以将其划分为许多类型。如政治危机事件，经济危机事件，自然灾害危机事件，事故型危机事件，公共卫生突发事件，群体冲突危机事件，环境生态危机事件。这种分类方法没有强调危机事件某个特定方面的性质，但具有比较直观、具体的优点，所以很多时候会被用到。,（二）危机的分级,不同的危机类型有着不同的性质和特征，同一种类型的危机事件也会呈现出不同的状态和程度。按危机的严重程度对危机进行级别划分，以明确危机处理的权限和责任主体，是危机管理的前提。

16、 根据国家突发公共事件总体应急预案，按照各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，将危机事件分为四级，即级（特别重大）、级（重大）、级（较大）和级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色来表示。根据“能力本位”和“重心下移”的分级管理原则，特别严重、严重、较严重和一般严重突发公共事件，分别由中央级、省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作。,分级管理与应急管理组织框架图,级 别,应急层次,危机的分级,一般级的突发公共事件，表示其影响局限在社区和基层范围内，可被县级政府所控制； 较大级的突发公共事件，表示后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或者是波及两个县以上，超出县级政府的控制和应对能力，需要动用市级有关部门力量方可控制； 重大级的突发公共事件，表示其规模大，后果特别严重，发生在一个市以内或者是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制； 特别重大级的突发公共事件，后果极其严重，其影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求