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1、河南大学 硕士学位论文 乡镇政府依法行政的困境及对策研究 姓名：吕慧 申请学位级别：硕士 专业：管理学、行政管理 指导教师：郭婕 2011-04 I 摘 要 乡镇政府是我国行政管理中最基层，最直接面向广大人民群众（尤其农民群众） 的行政机关，是国家机器的重要组成部分，也是国家法律和政策在农村落实的执行者。 因而乡镇政府的管理和服务质量，直接影响着国家和上级各项法律政策的贯彻执行，也 影响着农民群众对党和政府的信任程度以及当地经济与社会的发展， 甚至可以说影响着 国家政权的基础。所以说，提高乡镇政府的管理和服务水平就显得十分必要，而依法行 政则是前提。随着各级政府由管理型向服务型的职能转变，依法
2、行政就具有非常重要的 现实意义。 我国从 1989 年颁布实施行政诉讼法以来，依法行政建设已走过了 20 多个年 头，经过 20 多年的努力，特别是进入九十年代，随着经济体制改革的不断深入和社会 主义市场经济体制的逐步建立， 乡镇政府充分发挥自身的优势和特点， 本着 “与时俱进、 开拓创新”的精神，认真贯彻依法治国的基本方略，严格履行法定职责，依法行政工作 取得了显著成绩。 但是与此同时， 乡镇政府在依法行政， 依法服务中还存在着诸多问题， 它不仅影响了当地的经济和社会发展，还影响了人民群众对国家的信任程度。 本文通过对国务院 2004 年全面推进依法行政实施纲要和 2008 年关于加强市 县
3、政府依法行政的决定的深入解读，对其中各项纲要政策分析，从乡镇政府依法行政 中现实存在的问题着手，多个角度进行剖析，进一步发现原因，切实找到解决困境的方 法。 关键词：对策，乡镇政府，依法行政 III ABSTRACT The township government is the most basic and the most directlyadministrative organs which facing the broad masses of the people (especially peasants) in Chinas administrative. It is an impor
4、tant part of the national machines,and also the national laws and policies in rural implement performer.So, the quality of township government management and service, is the direct impact on national and superior each law policy being carried out, and also influenced peasant masses to the party and
5、governments trust and local economic and social development, even influence of national power base.Say so, to improve the township governments management and service level becomes very important, but And administration according to law is the prerequisite. Along with reform of the governments admini
6、stration into service-oriented function , the administration according to law has a very important practical significance. Two decades has been past since the implementation of the administrative procedure law from 1989.After 20 years of efforts, especially in the 1990s, with the reform of economic
7、system and the system of socialism market economy gradually establish.The township government fully exert its advantages and characteristics, accordding to the spirit of “keep pace with The Times, pioneering and innovative“, conscientiously implement the basic strategy of the rule of law, strictly f
8、ulfill the legal duties and responsibilities in accordance with the administrative work have achieved remarkable results.But at the same time, there are lots of problems in the township government administration according to law.It not only affect the local economic and social development, but also
9、affect the masses to national trust. This article through to“The comprehensive law-based administration implementation summary“ in 2004,and the “on strengthening the government administration according to law and counties of decision“ in 2008, to analysing each outline policy , from the township gov
10、ernment administration according to law in reality problems begin , multiple perspectives analysis, further found reasons, earnestly to find solutions to predicament method. KEY WORDS: Countermeasures, Township government, Administration according to law 引 言 1 引 言 一、问题的提出及研究意义 （一）研究背景 从 1989 年颁布实施行政
11、诉讼法以来，我国的依法行政建设走过了 20 个年头， 经过 20 年的努力，乡镇依法行政工作取得了可喜的成效。一是基本做到了有法可依， 国家从 1989 年以来先后颁布了行政诉讼法 ， 行政处罚法 ， 行政许可法 ， 行政 复议法等行政法律，使乡镇政府在行政管理和服务过程中由无法可依到有法可依；二 是依法行政的观念，意识，能力和水平不管是乡镇政府的管理者还是被管理的广大农民 群众都有了明显的增强和提高，依法决策，依法办事的自觉性多了， “以权代法” ，有法 不依强制性少了；三是乡镇政府行政行为的合法性有了明显的变化，近几年全国乡镇违 法行政导致的恶性涉农案件逐年下降就是例证；四是不断创新行政管
12、理模式和服务方 式，大多数乡镇在以人为本，构建和谐社会的形势下，逐步改善管理模式，变管理 为服务，在法律允许的条件下尽可能地简化办事程序，提高办事效率，不少地方还采取 了集中办公 ， 一站式服务 ， 管理服务到农户，到田间等方式，大大改善了干群 关系，对推动当地经济的发展，社会的稳定起到了很大的作用。 但是，目前乡镇政府在依法行政，依法服务中还存在着诸多问题，它不仅影响了当 地的经济和社会发展，还影响了人民群众对国家的信任程度。一是依法行政、依法服务 的观念还不够强，依法行政的能力和水平还有待提高。据有关资料显示，目前仍有些乡 镇政府工作凭老经验，老习惯办事，误认为管理就是治理， “人治”比“
13、法治”有效。 二是依法行政的队伍建设还需加强，据笔者调查的几个乡镇，目前在职的工作人员中文 化程度偏低，知识结构不合理，全日制大专以上学历的只占 30%左右，管理或法律专业 的就更少，即使有执法资格证的也不具备与之相适应的专业学历。三是乡镇政府依法行 政的体制还不顺畅，乡镇政府是最基层的，上级的所有法规政策它都必须不折不扣地执 行，但上级有关部门在制定法规政策时缺乏协调，致使有些法规政策部门利益化比较明 显，乡镇政府执行起来难度加大。四是依法行政的配套制度还不完善，相当一部分乡镇 在处理相对敏感，相对复杂的事件时缺乏合法有效，容易操作的制度或方法，执行起来 乡镇政府依法行政的困境及其对策研究
14、2 难免不到位或者越位，甚至意气用事胡乱作为。五是追求行政效率忽视行为程序，有的 地方为经济发展过分追求经济效益，忽视依法行政的法定程序，简单粗暴的工作方式是 有发生。导致这些问题的出现，其原因有些是乡镇政府自身的，有些则不是自己能够解 决的，从而致使乡镇政府在依法行政建设方面面临诸多困境。 （二）研究意义 乡镇政府作为我国行政体系中最基层的行政单位，是依法管理、依法行政的最前沿 阵地，同人民群众的接触最经常，联系最直接，因此，在强调“依法执政，建设社会主 义法治国家”的今天，切实抓好乡镇依法行政工作具有最直接的现实意义，总结来说有 以下几点： 1、乡镇依法行政有利于党和国家各项方针、政策和法
15、律、法规的贯彻实施。 2、乡镇依法行政有利于提高乡镇行政管理的效率。 3、乡镇政府依法行政的好坏，必将推进或影响依法治国方略能否真正实现。 理论意义：细化了对依法行政问题的探讨，以基层政权为对象去研究依法行政。 二、研究现状 美国的法治原则包括以下方面：一是确立法治原则。国家认可法律的至高地位，承 认法律的最高权威，要求政府在法律规定的前提下行使行政权力。同时要求法律必须合 乎一定的标准，包含一定的内容。二是保证程序正当。为保护公民不受政府不正当行为 的侵犯，应当设置科学合理的程序，对政府的权力的行使进行规制，加以必要限制。三 是完善法律机构。为保障法律规定的权利和程序的执行，必须设立保障法律
16、实施、维护 法律权威的机构。当代英国学者将英国的法治原则概括为四个方面：一是政府的一切活 动都必须遵守法律，以法律为依据；二是所谓法治原则，不仅局限于合法性原则，还要 求法律必须符合一定标准，具备一定内容；三是在保护对象上，体现法律的平等保护； 四是在政府与公民的关系上，法律将政府和公民同等相待。德国的法治观念包括两种意 见，分别为“实质上的法治”和“形式上的法治” ，目的是实现法律秩序的公正。前者 要求国家的权力应当受到强有力的制约，服从于各种硬性的原则，而这些原则是“明确 的、确定的、不可变更的，应该得到严格遵循，服从于实质性的基本价值” 。后者则要 求：国家权力的运行，应当以根据宪法制定的各种法律为依据。这一原则，从刚性上不 如前者，国家的行政行为的依据更加广泛。在日本，关于依法行政的通说认为，法治建 立在以下基础之上， 即法律平等思想和对人民权利自由的限制， 且要有法律方面的依据。 引 言 3 没有法律方面的依据，不得对人民自由权利实施任何侵害。具体包括为： “行政权不得 与法律法规相抵触；没有法律根据，不得侵害人民权利，或
