略论澳门公职法律制度改革与发展

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1、略论澳门公职法律制度的改进 蒋朝阳1一、引言 澳门公职法律制度是澳门公共行政法律制度的重要组成部分。 它基本沿用上个世纪 80 年代末原澳门当局颁布的一揽子公职法律制度，至今近 20 年。澳门回归近 9 年来，澳门社会发生了很大变化，公职法律制度需要与时俱进，才能适应不断发展的社会的需求。 早在 2005 年 11 月，行政长官何厚铧在澳门特别行政区政府二零零六年财政年度施政报告中就明确提出： “在公务员队伍建设方面，我们将参考各种先进的文官制度，逐步改革政府官员的培养和任用模式，造就更多德才兼备之士。 ”22007 年 11 月 13 日，行政长官在 2008 财政年度施政报告中将公职法律制

2、度的完善提升到“政府管治能力”的提高的高度，并且用两个部分的篇幅谈到了提升政府管治能力的问题。在第三部分提出，2008 年特区政府要“体现施政承诺，提升管治水平” ，其主要内容是：加快公共行政改革，全面优化政策的统筹、咨询及评估机制；强化涉及市场运作的廉政机制，打造更加健康的廉洁政府；强化公务人员问责规范和要求，建立向公众作出更大承担的责任政府。3在第四部分提出，要优化咨询成效，促进施政透明，推动公众参与、建设公民社会，全力强化执政能力，更好地承担起管治重责。4上述内容表明，完善公职法律制度，建立高效廉洁的公职人员队伍，已成为提升特区管治能力的一个重要课题。 完善公职法律制度，涉及许多具体制度

3、的检讨和修订。2003 年以来，澳门特区政府在这方面做了不少有成效的具体工作。2003 年落实公务人员纳税制度，2005 年实施新评核制度，设立“评核奖励制度” ，推行“公务人员工作表现奖赏制度” 。2007 年 1 月 1 日起实施“公务人员公积金制度” ，增强了公务人员退休或离职后的生活保障。2006 年开始 “一般职程制度”及“特别职程制度”的修订，基本完成“领导及主管人员通则”修订草案。52005 年以及 2008 年通过了公务人员加薪的法律。62008 年 6 月 14 日，行政长官向立法会提交了公务人员职程制度和领导及主管人员通则的基本规定 ，在立法会进行了引介和一般性审议。7从上

4、述情况来看，目前特区政府对现行公职法律制度的改革主要采取有针对性的方式，即对呼声大、急需解决的问题，加紧立法，采取单行立法的方式， “成熟一个，解决一个” 。这种做法的好处是能及时响应社会和广大公务人员的诉求，立法的针对性较强。其不足之处在于，可能出现各个单行法之间不协调，或者单行法与其它公共行政法律制度不协调的情况。2007 年1法学博士，原北京大学深圳研究生院法学副教授，现澳门大学法学院助理教授。 2行政长官何厚铧： 澳门特别行政区政府二零零六年财政年度施政报告 ， 2005 年 11 月 15 日。澳门特区政府入口网站 http:/www.gov.mo/egi/Portal/rkw/pu

5、blic/view/area.jsp?id=21。 3行政长官何厚铧： 澳门特别行政区政府二零零八年财政年度施政报告 ，第 25-26 页，澳门特区政府入口网站 http:/www.gov.mo/egi/Portal/rkw/public/view/area.jsp?id=21。 4同上， p29。 5行政法务司司长陈丽敏：行政法务范畴 2008 施政方针及引介讲话，澳门特区政府入口网站http:/www.gov.mo/egi/Portal/rkw/public/view/area.jsp?id=21。 6第 1/2005 号法律以及第 1/2008 号法律。 7澳门特别行政区立法会网站， h

6、ttp:/www.al.gov.mo/cn/cn_main.htm。 提出的路线图将公职法律制度的立法纳入了公共行政整体改革来考量，明确了路线图，并提出了时间表，也基本采取单行立法的方式。8以单行法为立法模式，是世界上公务员立法模式之一。国外通过公务员立法建立起公职法律制度主要有三种模式，一是制定公务员一般法，再制定补充法规、条例和实施细则，如瑞士、法国、德国、日本等国；二是没有公务员一般法，只是单行的法规，如英国；三是虽有公务员一般法，但已被单行法所取代，如美国。9澳门现行公职法律制度沿袭葡萄牙的理论和制度，内容庞杂，有法令、法律、行政法规、批示等多种形式，条文众多。由于立法时间不同，各个单

7、行中法某些条文之间前后存在矛盾或重复。特区政府成立后，原公职法律制度虽基本予以保留，但相关条款如何适用，还要根据澳门基本法或其它相关法律才能作出判断，在实施上难免遇到困惑。这种状况，不利于公职法律制度的实施和完善。同时，现行公职法律制度如何修订完善，应该遵循什么样的原则，以便为公职法律制度的修订做出方向性指引，也需要通盘考虑。因此，在目前单行立法作法的基础上，同时展开对修订公职法律制度所应遵循的一般原则研究，是很有必要的。 二、澳门公职法律制度的概念 什么是澳门的公职法律制度？对此，从目前笔者所查阅的资料来看，学者没有做出定义。按照法律是调整某一社会关系的规范这一通常的定义方法，可以将澳门的公

8、职法律制度做出这样的界定：所谓公职法律制度，是指规范、调整公职关系的建立、内容以及变更和终止的原则、规则和制度。 什么是公职关系？在中国内地，是指国家公务员因担任国家公职、执行国家公务而与国家（直接相对主体是行政机关）发生的法律关系，10在澳门特区，公职关系则是指公务人员11因担任公职、执行公务而与特区政府发生的法律关系。从这个界定来看，公职关系的主体是公务人员和特区政府。 值得注意的是， 澳门基本法在第 50 条第（十二）项规定了行政长官“依照法定程序任免公职人员” ，在第四章第六节则使用“公务人员”一词。按照澳门公共行政工作人员通则第二条规定，澳门公共行政工作人员包括公务员、服务人员及散位

9、人员，不包括个人工作合约人员；12公务员是指确定委任及定期委任所任用的人员，服务人员是指以临时委任方式或编制外合同制度作出之任用的人员。一般来说，公职人员也称为服务人员，13公务人员即原来所称的公共行政工作人员。14从上述分析来看，公职人员比公务人员的范围要小。鉴于澳门基本法使用“公务人员”一词，我们在论述公职关系时使用“公务人员”这个表述。 8澳门特别行政区 2007 2009 年度公共行政改革路线图 ，澳门特区政府入口网站http:/www.gov.mo/egi/Portal/rkw/public/view/area.jsp?id=21。 9王宝明： “中国公务员立法论纲 ”， 国家行政学

10、院学报 ， 2003 年第 3 期，第 62-63 页。 10姜明安： 行政法与行政诉讼法（第二版） ，北京大学出版社、高等教育出版社 2005 年出版，第 152 页。 11公务人员一词为澳门基本法的用语。 12澳门公共行政工作人员通则第 29 条第 2 款。 13蓝天： “一国两制 ”法律问题研究 （澳门卷） ，第 707 页。 14Jos Antnio Pinheiro Torres： 澳门公职法律关系 ，澳门理工学院、行政暨公职局 2000 年 4 月出版，第一章。 公职关系通过任用建立。按照第 87/89/M 号法令核准的澳门公共行政工作人员通则第19 条的规定，任用以委任或合约为之

11、。委任包括临时委任、确定委任、定期委任和署任。15合同方式有编制外合约和散位合同。公职关系的内容是指公共行政人员的权利和义务；公职关系的变更是指主体变更、客体变更，公职关系终止是指发生某种法律规定的理由（原因）导致公职关系的解除或者消灭。如解除职务、合约期满或者解约、达到年龄限制、离职退休、强迫退休或撤职处分等。16公职关系是何种性质的法律关系？对此，在不同的法系下，理论观点也不同。在英美法国家，公务人员属于政府雇员，公职关系属于私人劳动关系，对公职关系的法律救济通过普通法院进行。在大陆法国家，传统上奉行“特别权力关系”理论，强调公共利益，公职关系属于内部行政关系， “国家”作为“雇主”占主导

12、定位，公职关系由特别法来调整，对公职关系的救济通过行政诉讼进行。在中国内地，目前仍是“特别权力关系”占主导，对公职关系制定有公务员法 ，除合同聘任制公务员外，对公职关系排除司法救济。17在澳门，由于公职法律制度受葡国宪法所确立的行政当局的工作人员与私有领域的劳动者一视同仁这一平等原则的影响，逐步抛弃“特别权力关系”理论，产生了将公职关系劳动法化的倾向，并将公职关系视为就业关系的一种，即与私人就业相对应的公共就业关系。18在这种情况下，公务人员获取的报酬（如薪俸和福利）不视为“特别补偿” ，而是其从事公共就业劳动的给付。19三、澳门现行公职法律制度的范围和主要内容 澳门早期的公职法律制度主要受葡

13、萄牙海外公务员法规范，纳入葡萄牙公务员制度范畴。1976 年澳门组织章程颁布实行后，澳门公共机关的人员，属于澳门本身的编制，与葡萄牙编制人员作了法律上区分。20上个世纪 80 年代，澳门公务人员制度开始改革，1989 年 8 月至 12 月，先后颁布了外聘人员章程、领导及主管人员章程、职程制度和澳门公职人员章程。这些“一揽子”立法，对人员任用、职位代替、免职补偿、一般制度职程和特别制度职程、职程、职级和职位的纵向横向架构、人员录用、晋升方式和条件、权利和义务、福利和纪律作了全面规定，构成澳门公职法律制度的核心内容。 按照基本法规定，以及回归法规定的“公共行政延续的一般原则”，21澳门特区政府成

14、15学者认为署任不创设新的公职关系，不属于公职关系的建立。参看 Jos Antnio Pinheiro Torres： 澳门公职法律关系 ，澳门理工学院、行政暨公职局 2000 年 4 月出版，第一章。 16第 87/89/M 号法令核准的澳门公共行政工作人员通则第 44 条第一款、第 45 条。 17根据中国公务员法第 100 条的规定，聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起六十日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以自接到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。仲裁裁决生效后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院执行。

15、 18参看 Jos Antnio Pinheiro Torres： 澳门公职法律关系 ，绪论。 19同上注。 20蓝天： “一国两制 ”法律问题研究 （澳门卷） ，第 706-707 页。 21第 1/1999 号法律回归法第五条规定： “ （公共行政延续的一般原则）一九九九年十二月二十日前公务员及服务人员依原有法规确定的与公共行政当局的职务联系，以及各公共部门、公务法人、项目组、其它公共实体或其机关、公务员或服务人员获授予的权力及承担的责任， 得予保留，但不影响根据澳门特别行政区基本法 、本法或其它可适用法规作出变更。 ” 立后，除根据基本法、回归法或其它可适用法规作出变更的以外，澳门公职法

16、律制度基本予以保留。其中，外聘制度主要由第 60/92/M 号法令（八月二十四日）规范，有五章 23 条。包括：概则、招聘及甄选、提供服务的制度、运输及住宿、最后条文。其后又被第 43/92/M 号法令（八月三日） 、第 5/93/M 号法令（二月八日） 、第 37/95/M 号法令（八月七日） 、第 8/GM/97 号批示修订。根据第 1/1999 号法律第三条第三项规定，列于该法附件二的澳门原有法规抵触澳门特别行政区基本法 ，不采用为澳门特别行政区法规，但澳门特别行政区在制定新的法规前，可按澳门特别行政区基本法规定的原则和参照原有做法处理有关事务。有关外聘制度的法令已由第 1/1999 号法律列入该法附件二，不采用为澳门特别行政区法规。故现已失效。 这样，澳门公职法律制度主要由三个部分组成：第一部分是有关领导和主管官职的规定，即领导及主管人