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1、公共服务的制度,公共服务：即建立在一定社会共识基础之上，为实现公共利益，一国全体公民无论其居住、年龄、性别、民族等均有权享有的服务。其范围包括：国防、外交、基础教育、公共卫生、社会保障、基础设施、公共安全、社会保护、基础科技、文化娱体、一般公共服务等11个方面。公共服务是政府利用公共权力或公共资源，为促进居民消费的平等化，分担居民消费风险而进行的一系列公共行为，它可以不以实物形式提供，但以公共利益为目的，以公共资源消耗为基础，向公众提供其所需产品或服务是公共服务的基本属性。,制度：制度（Institution），或称为建制，是社会科学里面的概念。用社会科学的角度来理解，制度泛指以规则或运作模式
2、，规范个体行动的一种社会结构。这些规则蕴含着社会的价值，其运行表彰著一个社会的秩序。建制的概念被广泛应用到社会学、政治学及经济学的范畴之中。,由于国情的不同，不同的国家形成了不同特色的公共服务制度与供给模型。主要有以下几种：一类是最低保障与兼顾效率型模式。强调以市场为主导，坚持在公共服务供给体系中引进激励机制，以美国和德国为典型代表。美国模式强调经济的持续增长，他们按劳动者对生产的贡献程度来保障其生活，贡献度越高，受到的保障就越好，客观上能起到很好的激励作用，在一定程度上可以维护社会的公平、正义。美国主要由商业保险、社会保险、企业养老金共同构成个人保障体系。德国历来重视公共服务，德国是世界上最
3、早以立法形式建立社会保障制度的国家，有着深厚的社会服务传统，主要强调社会保障的全民化，在公共服务中坚持贯彻强制性、普遍性、公平性和互助性等价值理念。德国的公共服务基本原则是强调权利与义务的统一，只有缴费才能享受保险，并鼓励多途径多缴费。这一模式强调社会保障的公平性和互助性等核心价值理念，认为社会保障的目的是通过保障使被保障的人能够重新获得参与竞争的机会或者能安享晚年。为此，只有工伤保险费由企业主承担，年金、失业保险和医疗保险则由企业和工人共同负担，政府只有在这些项目出现亏空时给与部分的财政补贴。公助与自助相结合，有利于减轻政府的负担，同时也能确保公民享受基本的社会保障。这种模式在保证公民能享受
4、到基本的公共服务的同时，并不会过多的增加财政负担。,第二类是全面公平型模式。是在实施社会保障过程中强调全面的无差异的公平，以国家为主体，实行对全民的普遍保障。每一个人都享有社会保障的权利，国家承担着保障全体国民的义务和责任。该模式在具体的运行中主要有两种形式：一是以英国为代表的基本全面公平型制度，强调自由经济的起点平等和机会平等，通过提供最低的保障鼓励个人的自助努力，国家仅保障国民的最低生活水平，超出最低生活水平的生活需要就由个人承担。二是以北欧为代表的全面公平的公共服务模式。以挪威、芬兰、瑞典、丹麦为代表的北欧斯堪的纳维亚模式是全面公平的公共服务模式，以平等分享和公众参与为其公共服务的特点。
5、这种公共服务模式保障的不是社会成员的最低生活水平，而是社会成员全面的、高水准的保障。在公共服务的提供主体中，政府扮演着重要的角色，并根据社会需求变化积极采取有效措施满足公民的需要，因此公共支出在政府支出中占很大的比例。除了最低生活水平保障之外，它还建立了许多由政府出资的残疾、失业保障基金。北欧在教育和城乡生活水平方面比较趋同，以人人平等作为制定教育政策的基本原则，努力使每个人都享受平等的教育机会。第三类是效率主导型模式。以新加坡和智利为典型，强调自我的激励，通过国家立法等强制手段，以个人或家庭的储蓄来进行自我保障。在这种模式下国家负担轻，同时对经济效率产生正面效应。新加坡的社会保障制度主要通过
6、强制储蓄来实现，其适用对象包括依靠工资为生活来源的企业资方雇员以及政府雇员，而不依靠工资为生的企业资方雇员和其他非雇员不参加公积金制度。这种公积金全部由雇员缴纳的会费和雇主缴纳的经费构成，政府不承担任何经费义务；个人的储蓄会连本带利的分别记入个人名下，在遭遇年老、残疾或死亡等不测事故发生时一次性总付给该储蓄人或其家属；在生病、失业或买房时，可中途支出部分储蓄。智利社会保障制度，实行以强制性储蓄为基础，通过建立个人账户，实行强制性储蓄私人化，同时根据指数化养老金的市场，把储蓄积累转换为退休者的养老收入。在这种“效率主导型”模式下，政府只负责设置相关的制度和制度实施的监管工作，但资金来源主要靠公民
7、和企业，政府会提供相应的优惠和扶持政策，从而吸引公民积极参与社会保障制度。,美国公共服务制度,第一，引入竞争机制，促进公共服务市场化。美国政府通过促进公共服务市场化，把政府与市场两种制度安排的功能优势有机地结合起来，建立更为合理、有效率的公共服务的运行机制。其核心在于用竞争机制打破政府对公共服务的垄断，按市场原则建立多个公共服务提供主体相互竞争的环境，使企业和公众获得更多的自主选择的机会，迫使政府增强服务意识，降低服务成本，提高服务质量。,第二，注重社会协同参与，推动公共服务社会化。所谓公共服务社会化，就是根据不同公共服务项目的性质和特点，以社会需求为导向，鼓励各种非营利组织和社会公众参与兴办
8、公益事业和社会服务，形成以政府为主导各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。 第三，适度分权，政府间合作提供公共服务。中央与地方政府之间的公共服务职责，是维持多层级政府正常运转并满足不断变化的公共服务需求的基础性制度设计。,第四，实行公共服务的绩效评估。绩效评估是降低服务成本提高服务质量的保证。历任总统都很关注政府部门的绩效评估，政府绩效评估甚至成为克林顿政府行政改革的主导思想。美国联邦政府制定了国家绩效评估报告，国会通过了政府绩效和结果法，将政府绩效评估制度化法定化，使其不因行政首长更迭而发生变化。,1.公共服务相对滞后 我国农村公共服务采取了一系列措施，取得一定效果。如取消了农业税、对农村
9、业务教育阶段的贫困学生实行“两免一补”、在全国推广新型农村合作医疗制度改革、解决实地农民与进城务工农民的社会保障问题。2006年起采取了加大社会基本公共服务资金投入的举措，包括自西部开始逐步将我国农村业务教育全面纳入公共财政保障范围；将新型农村合作医疗知道改革试点范围扩大到全国40%的县、区，同时将参保农民每人每年10元的补助标准提高到20元。 但是，从公众感知公共服务的角度，中国公共服务的发展总体滞后，中国公共服务小康指数为71.5。据零点研究咨询集团中国公共服务公众评价指数报告，中国公共服务满意度指数为63.16分，总体服务水平不能满足快速增长的公共服务需求，且低于同期商业服务的满意度指数
10、，在东西部之间、城乡之间、不同服务类型之际存在较大差异。,中国公共服务制度存在的问题,2.公共服务中政府层级权职配置不当 中央政府控制着下级政府的主要财政收入，下级政府在很大程度上依赖上级政府的转移支付。从而出现中央政府侵犯地方政府利益的情况，将支出责任尽量推给下级政府，而尽量保留财权，从而导致基层政府出现事权过大，财权不足的情况。因而我国已经出现了基层公共服务不足、地方政府向市场寻租、基层政府变相举债等问题。目前，70%的公共服务支出发生在省级以下，55%的支出来自县乡两级，而县乡两级的财政收入只占全国的21%。乡村基础设施、农村基础教育等公共服务，责任方主要是基层政府，地方政府财权和事权不
11、匹配；教育和医疗等公共服务属于哪一级政府的职责没有法律加以明确界定，致使基本公共服务的供给效率大打折扣。,3.公共服务中政府事权和财权不统一 我国现行政府事权界定不明确，存在“越位”与“缺位”现象。各级政府事权分配不合理。中央政府在公共产品的提供上，存在轻基本、重高端的特点；中央政府过多承担了本应由地方政府承担的基础建设和经济发展方面的支出责任；省以下各级政府事权划分不统一。较高级政府集中了过多的基础建设和经济建设支出份额，对农村的扶助支出主要落在县乡政府身上，基础教育和公共卫生这类公共产品、以及主要的社会保障支出都落在了地县两级政府。财权逐渐上移，财力越来越集中在上级政府尤其是中央财政。税收
12、立法权集中于中央，地方政府自主调节预算内收入的能力比较弱。,4.公共服务缺乏健全的法律基础 基本公共服务供给应建立在民主法制的基础之上，通过法制化途径，使城乡基本公共服务供给获得稳定的法律保障。中国自2008年1月1日起实施城乡规划法，但是还未形成一套完善的、明确规定各级政府在农村基本公共服务供给上的权利、责任的法律体系，中国需在宪法框架内，进一步形成系统性的保障农村基本公共服务供给的法律体系，把农村基本公共服务的有效供给建立在法律保障的基础之上,完善公共服务制度的建议,1.政府公共服务能力建设 加强公共服务运行机制建设，增强政府公共服务能力。未来需要做：（1）建立健全公共服务回应机制。（2）
13、建立健全公共服务供给机制。（3）建立健全公共服务监管机制。（4）建立健全公共服务评价机制。（5）推动公共服务绩效评价的长期化、制度化和规范化。（6）建立健全公共服务责任机制。,2.科学界定政府间公共服务事权、财权 需要完善转移支付制度，明确区分政府与市场、政府与社会间的界限，划清政府的职责范围，从可操作层面上划分中央和地方政府的事权范围，对省以下各级地方政府要按照受益原则、能力原则和效率原则进行划分。明确财权。分税制使中央集中了大量的财政收入，地方政府掌握的财力往往小于本级支出的需要，因此在基本公共服务均等化的实现过程中，财力上须主要由中央政府负担。 完善转移支付制度。建议设立一般性转移支付、
14、特定转移支付和专项转移支付，突出强调一般转移支付，解决地方财力不足问题。通过试点“扩权强县”，优化和完善公共服务在不同层级间政府事权、财权的配置。,3.建设公共服务的法律基础 制定公共事业法，建立和完善公共财政体制。包括：调整和优化公共支出结构；合理界定与调整中央与地方在公共服务供给方面的财权与事权；建立公共收入制度。发展公共服务事业法人制度，建立多中心的公共服务参与机制与供给机制。深化投融资体制改革，包括：合理界定政府投资职能和投资范围；放宽社会资本的投资领域；拓宽项目融资渠道。,4.公共服务提供中的协同治理 改变公共服务由国家单方供给的模式，走向公共服务提供中的协同治理。未来县域农村公共服
15、务模式是以农民需求为导向,政府为主导、市场运作为基础,多中心治理主体(政府、企业、中介组织、农民自组织等) 互动合作的县域农村公共服务模式(简称“政府主导+社会协同”模式) 。即以“协同型政府”为主导力量来激发政治国家与公民社会共同治理县域农村公共事务的多中心“善治”,将极大促进城乡之间公共服务的统筹供给,最终实现城乡协同治理。,苏州：政府采购改写城市“脏”“臭”“旧” 苏州市政府采购一直在为市政府2009年提出的“用2年3年时间打造成全国最干净城市”的目标默默努力着。在城区道路冲洗保洁、提升机械化作业率、街巷新村保洁网格化管理、集中清理屋顶垃圾和城乡结合部垃圾、加快环卫基础设施建设方面，政府
16、采购为市政管理工作尽职尽责曾成一时美谈。 其中，最值得一提的是公共卫生间保洁管理政府采购工作。2003年，苏州市首次将城市公共卫生间保洁管理进行政府采购公开招标，2005年该项目被纳入该市政府采购目录。今年，该项目投标主体条件首次由自然人变更为企业法人，意在积极利用公司管理相对规范化、抗风险能力强的特点，使公共卫生间保洁管理质量更加规范统一、保洁管理人员相对稳定。此次招标，对优先录用本市下岗、失业人员比例高的企业在评审中给予最多5分的加分。 据悉，这70座公共卫生间由企业承包只是一个开始，从2012年起，位于该市城区的270多座公共卫生间将跟道路保洁、街巷新村保洁一并打包，进行整体公开招标。此外，该市150座公共卫生间的设施将实现标准配备，小到卫生间内的烟灰缸，大到保洁员管理间的配备，均将通过政府采购实现硬件设施的合理化和标准化配备。,
