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1、光伏电站违法用地典型案例剖析和启示“补贴拖欠”、“弃光限电”及土地问题是光伏行业的三大痛点，其中电站用地牵涉的法律问题最为复杂，已成为业内企业最大的风险源之一。从管理体制上看，国土、草原、林业、水利等部门政出多门、监管尺度不一，项目用地需同时满足多个行政管理部门的监管要求实属不易。从现行法律政策体系的适用性看，光伏电站新型用地政策“供给”不足，对于“农光互补”等新型用地方式各地操作和掌握各不相同；从用地税费负担来看，规则并不明朗，各地差异明显，可调整空间过大，企业投资测算风险较大。典型案例一、违法占用河道滩地：河南兰考200MWp农光互补光伏电站项目【案情概况】郑州某新能源科技有限公司投资19
2、.77亿元利用黄河滩地建设200MW光伏电站。该项目于2014年4月1日获得河南省发展和改革委员会复核核准，并原则上列入2014年建设规划和资金补贴的光伏电站项目规模。但直至项目主体工程于2014年年底完工之时，仍未获得水利行政主管部门的审查意见。2015年5月23日，黄河水利委员会叫停该项目。【法律分析】水利行政部门叫停该光伏项目法律依据主要是：根据防洪法（2015修正）（主席令第23号）的规定，防洪规划确定的河道整治计划用地和规划建设的堤防用地范围内的土地，经土地管理部门和水行政主管部门会同有关地区核定，报经县级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后，可以划定为规划保留区。规划保留区内不得
3、建设与防洪无关的工矿工程设施；在特殊情况下，国家工矿建设项目确需占用前款规划保留区内的土地的，应当按照国家规定的基本建设程序报请批准，并征求有关水行政主管部门的意见。根据河道管理条例（2011修订）（国务院令第588号）的规定，有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。在河道管理范围内，水域和土地的利用应当符合江河行洪、输水和航运的要求；滩地的利用，应当由河道主管机关会同土地管理等有关部门制定规划，报县级以上地方人民政府批准后实施。根据河南省黄河河道管理办法（豫政199264号）的规定，在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施，必须报
4、经黄河河道主管机关批准。根据河道管理范围内建设项目管理的有关规定（水政19927号）的规定，河道管理范围内的建设项目，必须按照河道管理权限，经河道主管机关审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。未按本规定的规定在河道管理范围内修建建设项目的，县级以上地方人民政府河道主管机关可根据河道管理条例责令其停止建设、限期拆除或采取其它补救措施。二、违法占用水面及管理范围：江苏滨海光伏发电项目【案情概况】2015年10月，江苏某太阳能科技公司因违法占用海堤河被当地水行政主管部门督办。自2013年5月起，江苏某太阳能科技公司未经当地水行政主管部门许可，占用江苏省滨海县某村境内海堤河水面及管理范围，南北
5、长2200米，东西宽79米，总面积260亩，建设光伏发电设施。该海堤河水面均属于江苏里下河地区管理，里下河地区分属江苏省盐城、淮安、扬州、泰州、南通5市，面积21000多平方公里，曾经是淮河流域性洪水的入海通道。目前该案正在进一步处理中。【法律分析】水行政主管部门督办查处的法律依据主要是：江苏省湖泊保护条例（2012修正）（江苏省人大常委会公告第106号）的规定，湖泊保护规划是湖泊保护、开发、利用和管理的依据。任何单位和个人不得违反湖泊保护规划从事水产养殖、城镇建设、房地产开发、旅游资源开发等开发、利用活动。在湖泊保护范围内建设跨湖、穿湖、穿堤、临湖的工程设施的，按照中华人民共和国防洪法的规定
6、履行报批手续。根据江苏水利厅2015年出台的关于里下河湖区光伏电站建设有关事项的通知，一是要强化项目审批前期工作，里下河地区建设光伏发电项目时应审慎选址，征询水行政主管部门意见；二是要依法履行水行政许可手续，在里下河湖区保护范围内建设的光伏电站等项目，其建设方案应当经水行政主管部门审查同意；三是要依法查处涉湖违法光伏项目，各地应进行全面排查，对辖区内未经水行政主管部门许可的在建、已建涉湖光伏项目，责令有关部门依法查处整改，切实加强里下河湖区管理与保护工作，科学有序利用湖泊资源，保障区域防洪安全。三、违法占用耕地：河北涉县20MWp光伏发电项目【案情概况】2014年9月，某光伏电力开发有限公司未
7、经批准，擅自占用涉县某村耕地建设办公楼和维护站，占地面积6.56亩。2015年1月8日，涉县国土资源局依法立案查处，3月17日依法下达处罚决定书：没收非法占用土地上的建筑物和其他设施，并处以罚款6.5696万元。某光伏电力开发有限公司在规定时间内既未申请行政复议，又未提起行政诉讼，又不履行处罚决定。2015年11月30日，涉县国土资源局依法申请涉县人民法院强制执行。目前，已没收非法占用土地上的建筑物和其他设施。【法律分析】根据土地管理法（2004修正）（主席令第28号）和土地管理法实施条例（2011修订）的规定，国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设必须节约
8、使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土
9、地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。四、违法占用国家级公益林：甘肃永昌100MWp并网光伏发电项目【案情概况】2013年12月25日，国家林业局召开新闻发布会，通报了18个严重违法占用林地项目，其中之一为甘肃省永昌县河清滩100兆瓦并网光伏发电项目。甘肃永昌100MWp并网光伏发电项目自2012年5月以来，未办理占用征收林地审核（批）手续，在永昌县非法占用国家级公益林地944亩。违法责任单位为浙江某新能源开发有限公司。【法律分析】国家级公益林区划界
10、定办法（林资发2009214号）的规定，国家级公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以发挥森林生态和社会服务功能为主要经营目的的重点防护林和特种用途林。根据森林法（1998修正）（主席令第3号）及森林法实施条例（国务院令第278号）的规定，勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征用林地的，必须遵守下列规定：用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书；占用或者征用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材
11、林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核；占用或者征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。占用或者征用重点林区的林地的，由国务院林业主管部门审核。未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。五、违法占用天然牧草地：青海共和光伏园区道路【案情概况】2014年4月，青海省共和县某单位未经批准擅自修建光伏园区道路，占地面积为883.26亩，均为天然牧草地，属于未批先建的违法用地。20
12、15年5月23日，共和县国土资源局对其立案查处。2015年5月30日，共和县国土资源局下达行政处罚决定书，对共和县某单位作出行政处罚：“对非法占用土地883.26亩（588840平方米）处以每平方米1元的罚款，共计588840元”；限期补办相关用地手续。2015年6月24日，涉案单位缴纳了全部罚款。【法律分析】本案的处罚依据是中华人民共和国土地管理法第七十六条和中华人民共和国土地管理法实施条例第四十二条，即未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的
13、建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。依照土地管理法第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。总结与启示一、高度重视包括国土部门在内的各有关行政主管部门审批程序光伏电站占用森林、河道、草原等特殊类型土地时，除了应履行国土部门的审批程序之外，还应根据草原、水利、林业等单行法规规定履行相应的审批程序。缺少任一相关行政部门审批程序，都有可能导致光伏项目用地违法违规风险。此外，由于国土部门与林
14、业、草原等部门数据并未完全联网，在实践中可能存在国土部门和林业部门（草原部门）对土地性质的认定标准不同，导致某些项目在国土部门的规划中被划为“未利用地”或“荒地”，而在林业部门的规划里则变成了“规划林地”或“宜林地”，在草原部门被认定为“基本草原”的冲突混乱局面。光伏电站企业应加强与上述各有关部门的沟通协调，避免违规风险。二、高度重视农光互补等新型用地方式合规性光伏农业大棚、光伏养殖、渔光互补等不同形式农光互补光伏电站成为光伏行业投资建设的热点。根据我国土地管理规定，建设项目需要占用农用地的，均须将农用地按照法定程序和要求转为建设用地后方能予以开发利用。但是，上述新型光伏用地方式（光伏大棚、渔
15、光互补等）特殊之处在于：光伏电池板矩阵架设在农田、草场、鱼塘或温室大棚之上，并不直接改变土地用途；这种新型用地方式是否属于“占用农用地”仍存在争议，实践中各地做法也不尽相同（如合肥市光伏发电用地指导意见规定：“光伏发电项目电池组件列阵架设若不破坏地表状况，且不影响地面原使用功能（包括种植、养殖功能）的，可采取地役权方式用地。）国土资源部网站2015年11月27日答网友提问（光伏用地占用农用地可否在基本农田上开展？）中回复“按现行政策，光伏用地占用农用地的，包括占用设施农业、农业大棚，均应办理农用地转用审批手续，依法不得占用基本农田。具体政策请向当地国土资源部门咨询。”国土资源部等关于支持新产业
16、新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见（国土资规20155号）（以下简称创新用地意见）也明确规定：“对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理”。据此，我们认为国土主管部门对该问题仍持谨慎态度。光伏电站如采用新型方式占用农用地的，仍应按照土地管理法规规定办理农用地转用审批手续（如当地有特殊政策的，应咨询当地国土部门）。对于光伏项目占用未利用地的，创新用地意见规定：“光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案”。据此，光伏电站占用未利用地可灵活采取租赁等方式进行。三、高度重视光伏电站工程用地控制指标国
