在土地征收过程中保护农民权益法律问题研究

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1、上海交通大学 硕士学位论文 在土地征收过程中保护农民权益法律问题研究 姓名：马煜洲 申请学位级别：硕士 专业：法律 指导教师：周伟 20061215 在土地征收过程中保护农民权益法律问题研究 摘 要 摘 要 随着经济的进一步发展，城镇化步伐的加快，征收农村集体土 地呈现扩大化趋势。但是，目前我国的土地征收无论是在立法上，还 是执法上，无论是理论上，还是实践中，都存在很多问题，造成了大 量土地资源的无谓浪费，严重损害了农村和农民的切身利益，从而对 社会主义新农村的建设和社会的稳定产生了极坏的负面影响。 面对如 此严峻的形势，进一步完善土地征收立法已经势在必行。本文通过理 论联系实际的方法和比较的

2、方祛， 首先陈述我国现行土地征收立法的 现状，进而分析当前士地征收立法的缺陷及其背后的原因，最后提出 土地征收立法改革的思路。 关键词： 土地征收，保护，农民权益，法律研究 THE LEGAL RESEARCH OF RIGHTS AND INTERESTS OF PEASANTS IN THE PROCESS OF LAND EXPROPRIATION ABSTRACT Rural land expropriation has been expanding as the Chinese development of economy and the urbanization. But, the

3、re are many problems in the legislation、 law enforcement、 and theories in the process of expropriation, causing great waste in the land resources and damaging the rights and interests of both peasants and rural district, which severely produced negative effect on the construction and stability of th

4、e society. So, further improving the regulation of land expropriation is very much demanding facing such flinty conditions. Using the theory to fact and comparison methods, the article first set forth the current conditions of land expropriation regulation, and then, analyze the disfigurement and th

5、e reasons behind it, finally, give the constructive ways to reform the land expropriation legislations. KEY WORDS: Land Expropriation, Protection, Rights and Interests of Peasants, Legal Research 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导 下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内 容外，本论文不包含任何其他个人或集

6、体已经发表或撰写过的作 品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中 以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承 担。 学位论文作者签名：马煜洲 日期：2006 年 12 月 28 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规 定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采 用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。

7、本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：马煜洲 指导教师签名：周伟 日期：2006 年 12 月 28 日 日期：2006 年 12 月 28 日 上海交通大学硕士学位论文 在土地征收过程中保护农民权益法律问题研究 1 引 言 土地是建设社会主义新农村的重要生产性要素，也是农民生存、发展之基。 土地征收意味着对农村集体土地所有权的剥夺， 关乎国家、 农村集体经济组织和 农村承包经营户三者利益分配与利益平衡。 在我国土地征收实践中， 更多地是以 损害农民利益为代价实现征收目的的。 据九三学社的不完全统计， 由于近年来大 兴开发区和其他基础设施建设，截至目前

8、，全国已有700多万公顷耕地被征收， 超过现有全国城镇建设用地面积总和，造成“务农无地，上班无岗，低保无从” 的“三无农民”多达几千万人，其中，60 %的失地农民没有经济来源，生活十分 困难，从而引发了大量纠纷，成为社会稳定的隐患。因此，有必要对我国农村土 地征收问题进行研究，不断完善土地征收立法，从源头上切实保护农民利益。 上海交通大学硕士学位论文 在土地征收过程中保护农民权益法律问题研究 2 第一章 土地征收制度概述 第一节 土地征收制度概念及特征 一、概念 土地征收作为一项基本土地法律制度，普遍存在于各国法律之中。纵观世界 各国的土地征收立法，对于“土地征收”从称谓到内涵都不尽相同。在称

9、谓上， 英国称之为“强制购买” （compulsory purchase） ，美国称之为“最高土地权的 支配”（ eminent domain） ,法国、 德国称之为 “土地征收”（land expropriation） ， 日本和韩国称之为“土地征用” ，我国香港地区称之为“官地收回” 。 1在 2004 年以前，我国行政法学界基本上援用中华人民共和国土地管理法和中华人 民共和国土地管理法实施条例中“土地征用”一词。但是，2004 年修正宪 法后，我国的中华人民共和国土地管理法已经把非临时性剥夺土地使用权 的情况下的“土地征用”修正为“土地征收” （ 中华人民共和国土地管理法实施 条例迄今为

10、止未进行修正，仍使用“土地征用”法律术语） ，从此后，我国行 政法学界开始统一使用“土地征收”这一术语。 在内涵上，日本将土地征用（土地征收）定义为： “日本公共利益的特定事 业需要土地时，国家可通过适当的补偿，强制取得土地，与土地有关的权利或其 他产权，供事业实施者使用叫做土地征用。其重要条件、手续等依照土地征用法 制定的内容办理。 ”2美国将土地征收定义为“政府为了公共使用，不经财产所有 人的同意，但给予公平补偿而取得其财产权。”德国将土地征收定义为“出于公 共福祉目的，根据法律以行政处分的方式，将私有财产(主要是地产权利)予以剥 夺，并转移至新的服务于公共福祉的企业，同时予以全面补偿。”

11、我国辞海 将土地征用（征收）定义为： “土地征用亦称征用土地。在我国，指按照规定将 集体所有的土地收归国家使用。我国土地管理法规定，国家为了公共利益的 需要，可以依法对集体所有的土地实行征用，征用土地时，用地单位应向土地所 有单位支付土地补偿费。征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权。 ” 3在中华法学大辞典中将土地征收征用定义为： “土地征用又称征用土地，是 国家为了公共利益的需要，依照法律规定，在给予适当补偿的情况下，将集体或 个人所有的土地收归国家所有，保证国家建设用地的一项重要法律制度。 ”4实际 上辞海和中华法学大辞典定义的土地征用概念不是法学界现在对土地征 用概念的界定，而

12、是对是土地征收的内涵的界定，下面我们将深入详细探讨土地 1 赫然： 论土地征收征用中相对人权利的保护 ， 修宪之后的中国行政法 ，中国政法大学出版社 2005 年 版，第 376 页。 2 马克伟： 土地大辞典 ，长春出版社 1991 年版，第 888 页。 3 舒新城、陈望道： 辞海 ，上海辞书出版社 1979 年版，第 1404 页。 4 许崇德： 中华法律大辞典 ，中国检察出版社 1995 年版，第 617 页。 上海交通大学硕士学位论文 在土地征收过程中保护农民权益法律问题研究 3 征收与土地征用二者的区别。 上述五个定义因国情的不同，而各有其特点。日本过分强调征收行为的强制 性，其实

13、在土地征收过程中，通过双方协商，如果补偿费用合理，在多数情况下 被征收者是可以积极配合征收者交出土地的， 有的学者认为土地征收是一种民事 法律关系，其依据也就在于此。德国强调将“征收的土地转移至新的服务于公共 福祉的企业”。辞海中对土地征收的定义，将土地征收的标的仅仅局限于集 体所有的土地，这是由我国的土地公有制决定的。 中华法学大辞典中把土地 征收征用的目的既界定为公共利益， 又界定为保障国家建设用地， 其目的不统一， 在法律适用中有可能产生矛盾。5同时，世界各国对土地征收的定义也有共通性， 那就是将土地征收目的限定为“公共利益” 。 由上观之，笔者认为，可以将土地征收概念界定为：土地征收制

14、度就是国家 或政府为了公共目的而强制将私有或集体所有的土地收为国有并给予补偿的法 律制度。 二、特征 行政法学界大多学者一般认为，土地征收的主要特征是“主体特定性、强制 性、补偿性、公共目的性、权属变更性。 ”6依据我国宪法第 10 条的规定，笔者 认为，我国土地征收的核心特征在于： （一）公共目的性 我国同世界上大多国家一样，均在宪法中规定，只有出于公共利益目的才能 进行土地征收，绝对禁止任何商业目的的征收。 （二）强制性 土地征收是强制剥夺土地所有权的行为，是物权变动的一种极为特殊的情 形。征收主体一方是政府，且政府以行政命令方式从土地所有者手中取得土地所 有权，土地所有者必须服从，没有任

15、何选择的余地。 （三）对象特定性 由于我国是实行土地公有制的国家， 土地只有国家所有和集体所有两种所有 权形态，所以，我国的土地征收仅指国家对集体土地的征收。 （四）补偿性 在行政法学界，一般将行政征收定义为：行政主体为了国家和社会公共利益 的需要， 以强制的方式无偿取得负有法定缴纳义务的行政相对人一定财产或实物 的一种具体行政行为。7但土地征收作为行政征收的一种形式，与行政征税和行 政收费不同。按照我国宪法规定，土地征收要给予相应补偿。 三、与土地征用的区别 土地征收和土地征用这两个法律术语的内涵具有很多的共同点。诸如，二者 都是通过运用国家强制力对公民的土地权利进行限制的形式， 都是为了公

16、共利益 需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿，等等。正因这些共通性，导致我 5 赫然： 论土地征收征用中相对人权利的保护 ， 修宪之后的中国行政法 ，中国政法大学出版社 2005 年 版，第 376 页。 6 李强 ：中国土地征收法律制度研究，载 期：2006 年 10 月 7 日。 7 叶必丰： 行政法与行政诉讼法 ，中国人民大学出版社 2003 年版，第 89 页。 上海交通大学硕士学位论文 在土地征收过程中保护农民权益法律问题研究 4 国学术界和有关土地法律规范长期混淆土地征收和土地征用这两个概念。 土地 管理法 于 2004 年 8 月 28 日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议 修订前，规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征 用。”土地管理法实施条例迄今仍使用“征用土地”这一概念。实际上，除 紧急状态下临时征用土地使用