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1、认真学习“意见”和“新安法” 钟兆基 （2018年06月）,牢固安全第一思想,树立安全发展理念,同志们： 党中央、国务院安全生产的方针就是“安全第一、预防为主、综合治理”。今年安全生产月：生命至上、安全发展。 从党的十八大提出到十九大要在2020年我国全面建成小康社会，安全生产越来越受到关注。 以习近平同志为核心的党中央对安全生产工作极大地重视，在党的十九大上讲：树立安全发展理念，弘扬生命至上，安全第一思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大事故，提升防灾、减灾、救灾能力。也标志着我国安全生产事业进入一个新的发展时期。 2014年8月31日第十二届全国人大第十次会议通过关于修
2、改安全生产法制决定，国家主席习近平签署第13号主席令予以公布。,2016年7月2日第十二届全国人大第二十一次会议讨论通过“关于修改职业病防治法”。 2016年10月11日，习近平总书记主持召开中深组第28次会议，讨论并通过“中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见”，并在12月9日以中办发（2016）32号文件正式印发，同时于12月18日向社会公开发布。 2017年元月国务院办公厅以国办发（2017）3号下发“安全生产十三五规划”。更是明确无误的告诉我们，安全生产工作的极端重要性和工作的紧迫性。 四川省委2017年21号文8月下发，即关于推进安全生产领域改革发展的实施意见，四川省政府
3、在2017年13号文下午，即四川省安全生产十三五规划。,尤其是中央32号文，是新中国成立以来第一个以党中央、名义出台的安全生产纲领文件，对推动我国安全生产工作具有里程碑式的重大意义。 一、关于坚守一条红线。 1. 关于“坚持发展绝不能牺牲安全为代价这条不可逾越的红线。” 2016年从“不能以牺牲人的生命为代价”到“不能牺牲安全为代价”的区别和联系。 当前我们的安全形势仍然十分严重，无伦在基础薄弱和事故还是突出。,2. 关于“以人为本”。 关于“以人为本”。“以人为本”的理念随着人们解决温饱之后价值观的变化更加突出，珍惜生命，呵护健康。 “以人为本”正在成为全社会的共识。从十六大提出“以人为本”
4、，到十六届五中全会提出“安全发展”，到十七大提出“建设和谐社会”，再到十八大提出建成小康社会”和十九大“决胜小康社会”，把这几句话连起来：只有“以人为本”，“安全发展”，才能建成“和谐的小康社会”。 3.关于“坚持安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针。 这个方针无论在“新安法”还是在“意见”都做了明确要求。,安全生产方针形成的历史过程。 以法的形式明确“安全第一，预防为主，综合治理”。 而“综合治理”既是实践的总结，又提出了一个近几年来我国多起重特大事故反映出一个共同问题，体系建设。安全生产一个著名理论就是“风险”理论。即系统脆弱性是导致事故灾难发生的最本质原因。 由于个人或单一因素造
5、成重大事故的几率很低，驱动力也十分有限。 4. 关于红线意识与“安全发展观”关系。 “安全发展”的提出与实践。 即国务院2011年40号文件中，突出“坚持科学发展安全发展是解决安全生产问题的根本途径”的重要思想。,“坚持安全发展”是“意见”提出的五个基本原则的第一个。“坚持安全发展”既是“意见”中的一个基本原则，同时也是“新安法”第三条所明确的“安全生产工作应当坚持安全发展”一致的。 “意见”在五个基本原则明确：“大力实施安全发展战略，为经济社会发展提供强有力气安全保障。”、“激发全社会破解安全生产难题，推动安全生产与经济社会协调发展。”、“经济社会发展要以安全为前提”及“严密层级治理和社会治
6、理提升全社会安全生产治理能力”。,“新安法”的第一条和第十一条也同样明确。完成“安全生产”历史的全过程即“社会化”的范畴。我们注意两个修改的条款：一个是将第一条中“为了加强安全生产工作促进经济发展”修改为“促进经济社会持续健康发展”。一个是将第十一条中“提高职工安全生产意识”修改为“增强全社会的安全生产意识”。 在“意见”随后提出的第23条“加强城市运行保障”及推进安全发展示范城市建设和第30条“健全安全宣传教育体系”及开展全民安全意识教育。 红线意识强，安全发展观才能落实牢。 关键在于能否处理好安全与发展的关系。,从2016年11月24日，江西丰城电厂由河北亿能烟塔工程有限公司在建冷却塔发生
7、一起特大事故。 这个案例就是讲“红线意识强，安全发展观才能落实牢”。 我省关于推进安全生产领域改革发展实施意见有四大特点： 一是具体化特点。把工作直接分解到59个部门。 二是制度化特点。比如：建立企业安全总监制；建立基层安全生产委托执法制度；建立辅助监管执法队伍；建立职业卫生疾病防治联席制度；建立应急救援物资调度制度；建立执法纠错和公开信息制度；建立城市运行安全评估制度；建立政府购买服务制度。,三是可操作特点。 四是有创新的特点。比如：推行执法全过程闭环管理和痕迹管理；事故调查报告要设立技术和管理问题专篇，着眼于事故背后的制度缺陷和技术失效深层次问题。 “十三五”规划的根本在强化红线意识，底线
8、思维。 把握住“规划”的四个重点： 1坚决防范遏制重特大事故。 2围绕“规划”，进一步明确和落实三方责任，及相关要求。 3强化二个建设。“加强安全生产基础能力建设”和“提高安全生产保障水平建设”。,尤其强调做好国际惯例的“工程治理”。 4加强依法监管。 从“十三五”规划涉及立法的内容来看，贯彻了“意见”依法监管一个核心的思想，即做安全法治的顶层设计，解决安全生产法规政出多门，又同时缺乏安全生产地方性法规。 5我省安全生产“十三五”规划一个突出特点是指标量化。,二、健全安全生产责任制。 1. 安全生产责任制。 安全生产责任制是中国特色的安全生产监管，是由“安全生产责任”引发的一种制度。 从大多数
9、工业化国家发展模式来看，安全生产监管工作大致可分为四个主要历史阶段。 2. 强化三方责任。 “意见”第一次明确提出三个责任，即地方党委和政府领导责任；部门监管责任；企业主体责任。 这和“新安法”二个主体责任有了一个更加明确的要求和变化。,一是第一次明确“党委”的责任。 二是安全生产责任体系框架形成。就是讲三方责任形成安全生产一个责任体系，区别于二个主体的平行架构。 三是企业主体责任进一步加大。值得关注的是党委政府领导责任和部门监管责任都有一项重要内容：督促企业落实主体责任。 “意见”和新修的“安全生产法”是一致的。 A. 从“新安法”来看。 i在新修的17条中，明确“生产经营单位”共有12条，
10、占70%以上； ii在修改的16条中(大体修改了65处，条文变化比较大的为16条)，明确“生产经营单位”共有12条，也占70%以上。,B. 从“意见”来看。 在“意见”第6章的第30条中独立第6条明确“严格落实企业主体责任”外，还有17条都涉及。 C. “意见”一开始在前言就明确“企业主体责任落实不力等问题，依然突出，生产安全事故易发多发。” 3. 明确三方责任的具体要求 地方党委和政府领导责任。 大体为四个方面： i组织领导和督促检查责任。明确党政主要负责人是本地区安全生产第一责任人，地方各级安全生产委员会主任由政府主要负责人担当。,ii负责本地区安全生产体制健全、改革、创新，通畅有力。并“
11、建立健全安全生产工作协调机制，及时协调并解决安全生产监督管理中存在的重大问题”； iii负责本地区公共安全设施的健全和适应，切实加强公共安全建设。 iv负责生产安全事故行政责任追究。依法依规制定各部门安全生产权力和责任清单，尽职照单免责，失职照单追责。 v建立健全乡镇（街道）安全生产办公室。并可以以政府购买服务的方式建立辅助监管执法队伍。 部门监管责任 i清楚部门监管的区别和联系。 “意见”讲了二件事：,一是理清“安全生产综合监管”与“行业监管”的关系； 二是按照“四个必须”，“管行业必须管安全；管业务必须管安全和谁主管谁负责；管生产经营必须管安全；管安全生产必须管职业健康。” ii部门的监管
12、责任。 一是清楚本行业安全生产的法律、法规。 二是清楚本行业安全生产的重点地区、重点单位、重点季度和关键环节，全力遏制重特大事故。 三是清楚本行业的隐患情况，动态的掌握和整改。 四是清楚抓生产必须抓安全，“谁主管，谁负责”、“一岗双责”等一系列行业规定。,五是清楚部门监管的内容和责任清单的规定。 企业主体责任。 i安全生产责任的完善 安全生产责任在我国安全生产史上可以说从有事故发生就有追究责任一直存在。 第一阶段基本是从事故发生原因来分析。提出直接责任、间接责任、领导责任等等。大体到2002年，都没有涉及政府。 第二阶段大体从2002年国务院302号令开始，提出“关于重特大事故行政责任追究办法
13、”，明确“政府要承担责任”。 第三阶段从“安全生产法”到修改的“新安全生产法”明确二个主体，即政府和企业。 第四阶段从“意见”印发，明确三方责任，即地方党委和政府领导责任；政府部门监管责任；企业主体责任。,ii企业主体责任。 大体有五个方面。 一是责任体系的建立和落实。按照“意见”和“新安法”五明确。 明确法人代表和实际控制人同为安全生产第一责任人，并落实“一岗双责”； 明确“企业实行全员安全生产责任制度”； 明确“建立企业全过程安全生产和职业卫生管理制度”； 明确“做到安全责任、管理、投入、培训和应急救援”五到位； 明确“技术负责人员有安全生产技术决策和指挥权”。,二是发生死亡，业主或者法人
14、代表和主要负责人都必须负法律责任的认识。 三是无论何种所有制企业的业主和法人代表都必须具备周工安全生产的作业环境，带头执行现场带班制度。“管生产必须管安全”，加强现场安全管理； 四是每个企业的业主和法人代表及主要负责人都必须清楚本企业安全生产的技术规定和防灾的技术措施，强化企业技术负责人技术决策和指挥； 五是每个企业的业主和法人代表都必须切实履行全体员工的培训责任。培训不到位是最大的隐患。 六是探索建立大型企业，高危行业和劳动密集型企业的安全总监制度。,完善安全生产考核和责任追究体系。关键是三点： 一是坚持过程考核与结果考核相结合； 二是强化考核结果的运用； 三是严格的责任追究。 4. 一岗双
15、责。 关于“一岗双责”。 从2002年安全生产法颁布以后，四川省安全生产条例在2007年1月11日实施，其中第四条已经明确提出“一岗双责”表述。,权威文件见著于国务院（2011年）40号文，共33条的第十条，“严格落实地方行政首长安全生产第一责任人责任，建立健全政府领导班子成员安全生产一岗双责制度”。 2013年习近平总书记重要指示“党政同责、一岗双责、齐抓共管”第一次把党委纳入，一个明确信号，举“党政之力”共同抓安全生产。 2013年习近平总书记重要指示“党政同责、一岗双责、齐抓共管”第一次把党委纳入，一个明确信号，举“党政之力”共同抓安全生产。,在2014年末，省委省政府下发“四川省安全生
16、产党政同责暂行规定”通知，即40号文，明确讲到了党委7项职责，重点是负责考核；队伍建设；健全奖励机制。政府9项职责，重点纳入议事日程，落实责任，资金保障，协调及应急救援。 2016年国办发64号文“关于省级政府安全生产考核办法”十六条。明确考核内容首注重“健全责任体系”切实做到“党政同责、一岗双责、失职追责”。 2016年中发36号第4条明确要求“坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”。 围绕“一岗双责”，我讲四点： 一是安全监管中的“系统性反应失效”理论。,“系统性失效”之扰表现在安全系统对安全生产过程的监管难以得到“系统性反应”。 二是“一岗双责”是“管业务必须管安全；管行业必须管安全；管生产经营必须管安全；管安全必须管职业卫生”的提升版。 三是“一岗双责”责在哪里？ A. 必须清楚和注意安全生产的法律责任和法律风险。 攀钢冶材公司关于“规章制度就是法”的实践。 B. 必须清楚和掌握分管范围和相邻工序涉及安全生产的技术规范和应急救援的技术措施。,C. 必须清楚和善于教育及提高
