第十五章财政管理体制

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1、第十五章 财政管理体制,第一节 财政管理体制概述 第二节 财政收支范围划分的理论分析 第三节 中国现行分税制财政管理体制,本章目录,第一节 财政管理体制概述,第一节 财政管理体制概述,一、财政管理体制的涵义 （一）概念 是指国家管理和规范财政分配关系，在中央与地方以及各级地方政府之间，划分财政收支范围和管理职责，并规定同级政府各财政职能机构之间职责分工的一项根本制度，它是国家经济管理体制的重要组成部分。,第一节 财政管理体制概述,（二）如何理解 1. 主体是各级政府 2. 调整或规范的客体是财政收支范围和财政管理职权 财政管理体制就是根据不同财政行为主体的职能界定和事权划分为依据，对各自的财政

2、收支范围和管理职责加以划分，并以制度形式将其确定下来。,3.财政管理体制是国家经济管理体制的重要组成部分 财政管理体制是经济管理体制的组成部分，是国家财政财力在管理制度上的具体化，二者是全局与局部的关系。这种关系要求财政管理体制的确定必须与经济管理体制保持一致，经济管理体制的改革和完善也需要财政管理体制的内容与之相适应。,二、财政管理体制的原则 （一）统一领导和分级管理 统一领导是指财政管理的方针政策由中央政府统一制定；全国性财政法律法规由中央政府统一制定和颁布；财政管理体制的重大变革由中央统一部署。 分级管理是指各级地方政府有相对独立的一级财政，有对本级财政收支的安排使用权。,（二）财权与事

3、权相统一 财权、财力的划分要以事权的划分为依据，具体表现在先按一定时期社会经济条件的要求划分各级政府的事权范围，然后按事权范围确定各级政府的支出需要量，再以支出需要量为依据，确定各级政府的收入范围和收入规模。,（三）兼顾公平与效率 公平与效率的正确结合是社会主义市场经济的基本要求。一般地说，初次分配要更多的讲究效率，再分配要更多的提倡公平。,第一节 财政管理体制概述,三、财政管理体制的内容 （一）确定财政管理机构体系 即在财政管理体系中把财政管理的组织机构确定下来，并明确系统内部各机构的管理职权，这是财政管理体制的基本内容。 与政府管理体制相适应，目前我国的财政管理机构分为五级，即中央、省、市

4、、县、乡。各级财政部门内部又设置不同分工的机构分别负责各项业务管理,第一节 财政管理体制概述,（二）预算支出和管理权限的划分 在明确市场经济下政府职能边界的前提下划分各级政府职责范围，在此基础上划分各级预算支出职责范围。 （三）预算收入和管理权限的划分 收入划分实行分税制（税收管理权、行政收费管理权、其他收入管理权 ）,在财政收入的划分中，侧重于中央政府；在财政支出的划分中，侧重于地方政府。即在年度财政收支总量中，划归中央政府的财政收入，超过其实质性事权（指中央政府直接负责的事务权）所要相应财力的一定比例；划归地方政府的财政收入（指第一次），又小于所承担的实质性事权所相应的财力，这样就形成了财

5、权和事权的不对称。,第一节 财政管理体制概述,（四）建立规范的政府间转移支付制度 1.政府间的转移支付制度概念：是指中央政府为了均衡中央和地方之间，地方政府之间的财力，通过规范的补助形式，将一部分中央财力无偿转移给地方政府，或把发达地区的一部分财力转移给地方政府的一种调节制度，是财政管理体制的重要组成部分。,第一节 财政管理体制概述,2.转移支付制度的主要功能 第一，政府间财权和事权划分的非对称性。 第二，地方政府社会经济发展不平衡。 第三，解决地方性公共产品效益外溢问题,第二节 财政收支范围划分的理论分析,一、政府间事权及支出范围划分 （一）政府间公共产品事权划分的原则 1.受益原则 是指根

6、据公共产品的受益范围来划分政府的事权，对那些在全国范围内受益的事权划归中央；在区域范围内受益的事权划归地方；对于那些受益范围涉及多个区域的事权，划归相关地区的政府协商承担，或由中央政府出面协调，由受益地区共同承担。 坚持这一原则就是将利益与责任结合起来，通过受益与义务的相互联系调整财政分配关系，调动各级政府管理公共事务的积极性。,2区域原则 是根据公共产品的区域性特征来划分政府事权，将没有区域性特征的全国性公共产品的管理事权划归中央，将具有区域性特征的地区性公共产品的管理事权划归地方，并在此基础上明确中央政府和地方政府各自的事权管理范围。 按照区域原则划分政府事权是由公共产品的层次性特征所决定

7、的。 只有按照区域原则和标准来选择社会公共产品的提供者，才能使不同层次的公共需求得到更好的满足。 3.效率原则 该原则是指公共产品由哪一级政府提供效率更高，就由哪一级政府管理。一是提高经济效率，即社会净效益最大化标准，二是必须有利于提高政府行政效率。,（二）政府间事权的划分 根据上面的原则，一般情况下，我们可以将政府间公共产品事权这样划分： 1、全国性公共产品由中央政府提供，比如国防、外交、司法、行政等。 2、地方性公共产品由辖区地方政府提供。比如区域性社会治安、环境保护、公益事业等。 3、跨地区性公共产品。这种公共产品可以由受益地区的地方政府协商解决，也可由中央政府出面协调，由受益地区共同承

8、担。,（三）政府间支出范围划分 政府间财政支出划分是以事权划分为依据的。 中央政府应承担全国性公共产品的供应，以及拥有所需要的支出资金。比如中央政府的政务开支、国防和外交、全国性环境保护、基础设施等方面的支出、全国性社会稳定和宏观经济调控支出，中央对地方的转移支付等。 地方政府承担本地区公共产品的供应，以及拥有所需要的资金。比如地方政府政务开支、地区性社会治安支出、地区性环境保护、基础设施和社会公益事业支出等。,二、政府间财权及收入划分 （一）政府间税种划分的原则及其界定 第一受益原则：由于中央政府提供全国性公共产品，因而税源覆盖全国的税种应划为中央税；由于地方政府提供地方性公共产品，因而税源

9、覆盖地方政府辖区的税种应划为地方税。 第二功能原则：有利于宏观调控和收入分配职能实现的税种划为中央税，有利于地方政府资源配置职能实现的税种划为地方税。 第三经济分权原则：这一原则要求在划分税种时尽量以经济因素为依据，淡化乃至消除行政隶属关系对税种划分的影响。 第四规模原则：要求在政府间划分税种时，通过划分税种使中央和地方的税收体系形成一定规模，能形成支撑各级政府财政的主体税种。,按照上述原则，可以对中央与地方税种划分格局作出基本界定：具有稳定宏观经济功能的税种、与国际贸易和实现国际收支平衡有关的税种、以调节收入水平为目的的税种划归中央。对于那些税源分散、税基较小、区域性特征明显、主要是为提供区

10、域性公共产品而开征的税种，以及与地方政府支出责任紧密相连的税种划归地方。,（二）政府间税权的划分 政府之间税权的划分主要是指税收的立法权和行政管理权限在各级政府，主要是中央政府与地方政府之间的划分。 政府之间税权划分可归纳为三种情况： 1.集权型。中央税和地方税的立法权和行政管理的主要权力基本上由中央政府掌握，地方政府只是在地方税的一些具体管理环节上有一定的调节余地。英国、法国、韩国、日本等是实行的这一模式。 2.分权型。在这种模式下，地方政府有充分的对地方税的立法权和行政管理权（包括税种的开征与停征、税基和税率的调整、税款的减免等）。美国最典型。 3.集权与分权相结合：这种模式就是使中央政府

11、和地方政府都有一定的税收管理权的模式。世界各国的具体情况并不一样，但基本上是将主要的、对全局有决定影响的税权划归中央；而将一些税法执行权力划归地方；同时，地方还有一定的税制要素调整权。,第三节 我国现行分税制财政管理体制,第三节 我国的分税制,一、分税制改革的背景（包干体制的弊端） （一）财政收入增量向地方倾斜，中央收入占全部收入的比重日趋下降。1990年为33.8%，1993年下降为22； （二）导致投资规模膨胀、经济过热。 （三）产业结构趋同、不能发挥比较优势，地区之间市场分割、形成“诸侯经济”。 （四）地区间富的越富，穷的越穷，贫富差距拉大。 （五）各地区的包干方法多种多样，缺乏规范性。

12、,第三节 我国的分税制,二、分税制改革的内容 （一）分税制的概念：是以划分税种和税权为主要方式来确定各级政府的财权财力范围和管理权限，处理中央与地方以及地方各级政府之间财政分配关系的分级财政管理制度。,第三节 我国的分税制,（二）政府间的事权划分： 中央财政主要承担的事权是国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出，以及由中央直接管理的事业发展支出。 地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需的支出。包括地方行政管理费、公检法支出、部分武警经费、民兵事业费等等。,第三节 我国的分税制,（三）政府间财权的划分 根

13、据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。,第三节 我国的分税制,1、中央固定收入。1994年原方案包括：（1）关税以及海关代征消费税和增值税；（2）消费税；（3）中央企业所得税；（4）地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税；（5）铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税）；（6）中央企业上缴利润等。,第三节 我国的分税制,2、地方固定收入。1994年原方案包

14、括： （1）营业税（不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中缴纳的营业税）；（2）地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税）和地方企业上缴利润；(3)个人所得税；（4）城镇土地使用税；（5）固定资产投资方向调节税；（6）城市维护建设税（不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中缴纳的部分）；（7）房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税、遗产和赠与税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。,第三节 我国的分税制,3、中央与地方共享税种和共享收入。 1994年方案原定的共享税种和分享比例是： 增值税，地方分享25； 资源税，按不同的资源品

15、种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入； 证券交易税，原定中央与地方（上海和深圳两市）各分享50。1997年以后，对证券交易税的分享比例曾进行几次调整。1997年调整为中央分享80，地方分享20；2002年最终调整为中央97，地方3。 从2002年开始，所得税也改为中央与地方的分享税种。,第三节 我国的分税制,（四）政府间转移支付制度 1、税收返还(体制性转移支付） 税收返还数额的计算方法是： 以1993年为基期，按分税后地方净上划中央的收入数额（消费税75的增值税中央下划收入），作为中央对地方税收返还的基数，基数部分全部返还给地方。 税收返还基数计算公式：R=C+75%

16、V-S 式中，R为1993年税收返还基数；C为消费税收入；V为增值税收入；S为1993年中央对地方的下划收入。,第三节 我国的分税制,税收返还增长计算公式： Rn=Rn-1+Rn-10.3(C+75%V)n-(C+75%V)n-1/(C+75%V)n-1= Rn-1(1+0.3rn) 式中，Rn为1994年以后的第n年的中央对地方的税收返还；Rn-1为第n年的前一年的中央对地方的税收返还；rn是第n年的“两税”增长率。此外，还规定如果1994年以后上划中央的“两税”收入达不到1993年基数，相应扣减税收返还数额。,第三节 我国的分税制,2、过渡期转移支付制度（财力转移支付） 基本思路：从中央财政每年增收的收入中拿出一部分，主要用于边远的对少数民族地区和贫困地区的转移支付，调节这些地区的最低公共服务水平。 办法是：借鉴国际的通行做法，按照规范和公平的原则，根据客观因素计算确定各地区的标准收入和标准支出，以标准收支的差额作为转移支付的分配依据。 从2002年起，过渡时期转移支付的概念不再沿用，其资金合并到中央政府因所得税分享改革增加的收入中分配，统称