限制政府规模的理念

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1、限制政府规模的理念 限制政府规模的理念随着机构改革的全面展开和不断深入，关于政府规模的问题成了一个迫切的现实制度安排问题。我们知道，指导机构改革的理念是“小政府、大社会”的呼声。“小政府、大社会”是一个形象的表述，科学的提法就是限制政府规模，而限制政府规模的价值取向又是出于解决当前行政管理中存在的诸如腐败、政府效能低下、社会能否良性运行、财政负担过重等问题的要求。可以说，在当前的行政学界，无论坚持强化政府职能立场的人，还是要求弱化政府职能的学者，都认为政府规模过大是行政管理中所存在的各类问题的基本原因之一。因而，无不要求限制政府规模。其实，限制政府规模是理性的政治学思考必然要提出的要求，因为政

2、府实践中的非理性主要表现在每时每刻地扩大政府规模，以致于经常性地使行政管理陷入困境。如果没有政治学关于限制政府规模的理性要求，那么政府实践中的非理性所造成的政府规模巨型化会使政府不可避免地受到在“灾变”中再生的命运所支配。所以，经常地提出限制政府规模的忠告，是一切从事政治学和行政管理学研究的学者们必须自觉的责任。一、政府规模膨胀的必然性自从人类社会有了政府以来，政府规模的非理性膨胀就一直处于一个周而复始的运动过程中，因为政府与社会的复杂关系不断地推动政府规模的扩大。政府就其实质来说，是公共力量的实体化，政府掌握着公共权力和代表着公共利益，不同的政府类型在公共性上的差别仅仅表现在目的和手段上的差

3、别。统治型的政府是通过公共权力的行使和公共利益的实现来强化少数人的统治；管理型的政府是在少数人的管理活动中行使公共权力和维护公共利益。政府的这种公共性也就是它的社会性所在，政府是根源于社会的和属于社会的，是社会的公共部门，与社会有着不可分离的一体性。但是，已有的一切政府又都是社会的异化，是作为社会的一种异己力量而存在的。因为政府总是凌驾于社会之上，作为一种高高在上的力量统治着或管理着社会，社会不再是孕育政府的“母亲”，反而政府成了支配社会的“父亲”。历史证明，没有任何一个政府，能够完全保证公共权力的公共性，能够完全维护公共利益不被侵蚀。在很多情况下，政府表现为一个独立的利益实体，有着自己的利益

4、追求和政治愿望，成为与社会相对应的存在物。既然政府是一个相对独立的存在物，那么它就有了自我发育、自我成长的要求，就有了不断扩大、不断膨胀的可能性。而这种可能性向现实性的转化，又是根源于它所掌握的公共权力的。由于政府掌握着公共权力，它对于社会的资源配置有着决定权，因而可以在资源配置的过程中，打破资源配置平衡的客观要求而主观地使资源配置向政府自身倾斜，通过损害公共利益而实现政府对资源的不合理占有。虽然这会使公共权力与公共利益发生了背离，但政府却获得了自我膨胀的物质基础。所以，任何时候，政府都拥有足够的使自我膨胀的能力。而且，如果政府没有足够的节制自我的理性的话，就会不自觉地展示这种自我膨胀的能力。

5、毕竟政府被创造出来是为了进行社会公共事务管理的。但是，在现实的社会生活中，哪些是社会的公共事务，哪些是私人事务，是没有明确的标识的。也就是说，关于哪些事务是政府应当管的，哪些事务又是政府不应当管的，没有明确的规定，至多也只能做出一个大概的范围划分。即使是在社会科学非常繁荣的今天，关于这一问题的争论也常常成为聚焦的中心，而且几乎所有的争论又都是没有结果的，如果说能够取得了什么进展的话，那也只是通过举例的方式划定一些政府不应当管的领域。例如，说微观经济活动的领域是政府不应当管的。个人的私生活是政府不应当管的对于市场自身无法调节的那些微观经济活动中的矛盾和冲突，政府是否应当采取不闻不问的态度？个人的

6、私生活总是与他人相关联着的，当一个人的个人生活危及到他人的个人生活时，政府能够冷眼旁观吗？诸如此类，作为科学研究的理论思考都无法理清，要求政府在实践中明确自己的活动范围显然也是不可能的。既然政府活动的边界是不明确的，而政府又以社会公共事务管理“唯一者”的身份出现，那么一切没有人管或者没有人能管得好的问题都自然而然地成了政府要管的对象。从而，形成了政府管理的事务越来越多的趋势。从理论上说，政府是一个纯粹的公共领域，政府在理论合理性意义上所承担的公共产品供给往往具有不可替代性。这样一来，就形成了政府对公共产品供给权的垄断，当政府提供公共产品的这一垄断性演化成一个心理定势时，就出现了强烈地排斥社会中

7、公共部门提供公共产品的可能性。结果，社会中介组织萎缩了，而政府自身的规模则开始了膨胀。公共权力具有二重性：一方面，它是管理社会公共事务所必需的；另一方面，它又可以成为其掌握者谋取私利的工具。鉴于此，政府要维护公共权力的公共性质，就必须设立相应的制约机构，用来监督和控制公共权力的行使。这样一来，围绕着公共权力的行使和公共权力的制约也造成了政府规模的膨胀。而且，公共权力的作用范围越大，公共权力异化的可能性也就越大，对公共权力的监督和制约也就越需要加强，以致于机构和人员都要不断地增长。特别是对于管理型政府来说，它的规模的膨胀就更加突出。因为，管理型的政府不象统治型政府那样强调官员的忠诚，它总是特别注

8、重行政人员的能力，即执行公共政策的能力，运用管理技巧的能力。从而忽视了他服务于公共事务的意志力和思想素质。所以在公共行政中存在着诸如以权谋私和滥用公共权力的问题。由于对行政人员能力的片面要求，在解决诸如以权谋私、滥用公共权力的问题时，就又不得不寻求另一个相对独立的途径，即寻找权力制约的单独领域或机构，以致于造成政府规模的膨胀。社会对政府规模的膨胀也起到了推波助澜的作用。因为社会经常性地表现出和表达着它对政府的不满，批评政府低能甚至无能，不能满足它的要求。只是当政府规模膨胀到一定的程度时，社会才感到政府已成了一个沉重的负担而要求限制政府规模。因而，政府为了满足社会的要求，总是通过自我规模的扩大来

9、提高其能力。在社会与政府之间，政府是唯一的，而社会是多样的，社会的需要是多方面的和多种多样的。所以，政府在满足社会需求的过程中，其基本依据就是它的公共性。而这种公共性却是一般社会组织所不具有的统一性和强制性，是特别适合担当那些非排他服务的特性。如公众需要的防御外来入侵的安全服务、维持社会公正的经济社会保障服务等，有效遏制“搭便车”现象，使外部性内在化，规模而经济地降低服务成本，公正合理地分摊服务的负担等等。所以，即使各种公共服务可以由社会自身中的公共组织承担，也需要有政府来为社会公共组织的公共性提供保障。然而，这种政府的必要性往往演变成政府规模增长的必然性，政府总是站在自己的特殊地位上，把社会

10、对它的要求理解成扩大规模的动力。政府规模的膨胀是政府职能扩张的直接结果。每项新的政府职能的出现，都或大或小地意味着一个新的政府部门或政府机构的出现，即使在没有设立相应的部门或机构的情况下，也需要有相应的人员去具体地承担这项新的政府职能。如果这项政府职能是暂时性的，那么承担此项职能的相关人员也是临时性的。但现实情况往往是，政府总是选择了职能扩张的单向运动，几乎所有的暂时性职能都能够被转化成永久性的职能，因而，在规范运营的政府中，很少有承担暂时性政府职能的临时人员，一旦一项新的政府职能出现之后，它以及与之相关的人员都会变得永久化。现实情况是，一切政府职能都是与相关的部门或机构联系在一起的，一项新的

11、政府职能的出现总是意味着一个新的部门或机构的建立。所以，政府职能的扩张必然造成政府规模的膨胀。历史发展的客观事实是，较之古典自由市场经济，在现代市场经济条件下，政府职能已经大大扩展了。显然，政府职能的履行必须依靠政府机构，随着政府职能的扩展，政府机构的扩展也就顺理成章了。从上述的分析中，我们可以看到政府职能扩张的必然性。一方面，政府在主观上希望做一个称职的政府，希望把政府应当做的事情做得尽善尽美，如果 * 工作存在着问题和不足，那么政府做出的第一个选择就是通过扩大机构、增设部门和增加人员来处理这些问题和解决这些不足。这是政府规模膨胀的主观动因。另一方面，社会对政府的要求是无止境的，任何时候的政

12、府所为都不是太好了，而总是太不足了；而且社会是一个动态发展着的过程，在它的每一个前进的步伐中都会对政府提出许许多多新的要求。这是政府规模膨胀的客观原因。二、政府规模膨胀的不虞效应在政府规模膨胀的主观原因和客观原因中都包含着希望政府做得更好的愿望，但是政府规模膨胀后的结果却是出乎意料的。就近代社会而言，政府存在与发展是建立在这样一个前提下的，那就是社会自身没有完全的自我管理能力，市场经济的运行不具有完全的自我健全能力，需要由政府来承担社会矛盾和冲突的调节者的角色，需要由政府来规范市场经济的运行。但是，关于政府结构的历史分析告诉我们，政府职能的专业化与政府结构的分化是一个恒定的历史趋势。当然政府职

13、能的专业化和政府结构的分化是由社会生活的复杂化和社会公共要求多样化决定的，政府职能的专业化和政府结构的分化是从属于更好地满足社会要求的需要。但是，这种政府职能专业化和政府结构分化包含着两种可能性：其一，政府职能的专业化和政府结构的分化造成职能分离而使不同的职能之间缺乏衔接和协调，造成职能空缺。其二，政府职能交叉，致使边界不清。实践中的情况是，职能空缺非常容易被发现并会迅速得到校正，而职能交叉则往往被非理性地感觉为高度协调的特征。所以，我们常常看到的是由于职能交叉而派生出的不协调、管理秩序的紊乱和管理效率的低下。可见，政府职能的专业化和政府结构的分化走向了自己的反面，表现为专业的交叉重叠和不协调

14、性，结构的分化紊乱，政府机构的各部门任意扩大自己的职能范围，争夺领地，出现了许许多多共管领域，这些共管领域不仅是一个单纯增加管理成本的问题，而且在这个领域中有着命令不一致，指挥不统一的管理混乱问题。为了对这些共管领域做出协调，又要进一步增加相应的机构和部门，从而增加了管理成本，造成政府规模的进一步膨胀。这就是所谓政府专业化的悖论。最为根本的原因是，近代社会所选择的政府模式是一个官僚制组织结构模式。官僚制是政府规模膨胀的总根源。因为，与官僚制的政府机构相伴而生的行政权力和公共预算最大化倾向，导致了大政府、大公共开支和高行政成本。特别是把这种官僚制模式放在与其职能和与社会的关系中，就会看得更加清楚

15、。如上所说，政府机构的设置是同政府职能相适应的，一定的政府职能就应有相应的机构来行使。而政府职能应当有一个从合理到不合理的自然演进过程。也就是说，社会的发展会不断地向政府提出新的要求，要求政府担负新的职能。政府自身的发展，也会出现原来的部分职能将会更新或丧失，新职能会应运而生。这种新旧职能的替换，始终处在一个动态的过程之中。因此，转变政府职能实际上是政府职能更新的问题。但政府职能更新如何才能成为一项经常性的活动，而不是以发动行政改革运动的方式实现，这是官僚制所无法解决的问题。因为官僚制下的政府有着天然的维持其政府职能的惰性，维持有余而创新不足，而且它还可能以维持原有的社会政治经济和文化秩序为借

16、口来延续政府运行的惯性。说穿了这还是一个利益的问题，因为官僚制事实上造就了一个特定的利益阶层，如果不是到了不得已的程度，它不会轻易放弃既得利益。所以它有着拒斥改革的惰性。当社会要求政府承担新职能时，它为了表明自身的公共性又表现出了积极的态度，承担起了新职能，但是它却不愿意放弃那些旧的、过了时的职能，它依然要抓住这些职能不放。所以，我们总是看到那些失去了存在合理性的机构依然存在。虽然经过了一场行政改革，精简了一些机构，但要不了多少年，又出现了一些失去存在合理性的机构，正是由于这个原因，才出现了从精简到膨胀的恶性循环。当然，社会的要求或公共选择是一个不可忽视的因素。政府规模的膨胀是公共选择的结果，缩减政府规模也应当是公共选择的结果。但是公共领域的自由选择，总是有利于政府规模的膨胀，而不利于做出缩减政府规模的选择。因为，就整个社会而言，个体的理性可能会成为整体的非理性，政府规模膨胀作为公共选择的结果就证明了这一点。毫无疑问，政府职能的增长是公共选择的结果，正是议会、官僚、特殊利益集团各方面的个体理性选择，才推动了政府职能的持续增长，与此相应的就是政府规模的膨胀。也就是说，政府