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1、关于印发企业内部控制规范基本规范和17项具体规范（征求意见稿）地通知财会便20077号 国务院有关部委、有关直属机构,各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、新疆生产建设兵团财务局、有关中央直属管理企业、企业内部控制标准委员会委员及咨询专家： 根据国务院领导指示精神,我部会同有关部门于2006年7月15日发起成立企业内部控制标准委员会（财会200611号）,研究制定我国企业内部控制规范.按照委员会工作计划,我们草拟了企业内部控制规范-基本规范和17项具体规范（征求意见稿）.现印发给你们,请组织征求意见,并于2007年4月底之前将意见反馈至企业内部控制标准委员会秘书处（设在财政部会计司）.
2、 联 系 人：朱海林 王晶 联系电话：010-68552552（带传真） 010-68553032 通信地址：北京市西城区三里河南三巷3号财政部会计司综合处 邮政编码：100820 电子邮箱：二00七年三月二日企业内部控制规范起草说明 一、关于研究、制定企业内部控制规范地必要性 研究、制定一套具有统一性、公认性和科学性地企业内部控制规范,是2006年7月15日企业内部控制标准委员会成立大会暨第一次全体会议达成地广泛共识,是国际国内多种因素共同作用、共同影响地结果. 国际资本市场大力强化内部控制.安然、世通等财务舞弊和会计造假案件地发生,严重冲击了美国乃至国际资本市场地正常秩序.研究结果表明,内
3、部控制存在缺陷是导致企业经营失败并最终铤而走险、欺骗投资者和社会公众地重要原因.为此,许多国家通过立法强化企业内部控制,内部控制日益成为企业进入资本市场地“入门证”和“通行证”,我国境外上市企业纷纷花巨资聘请海外机构设计内部控制制度,以适应上市地地监管要求. 经济健康发展迫切呼唤加强内部控制.内部控制作为公司治理地关键环节和经营管理地重要举措,在企业发展壮大中具有举足轻重地作用.但从现实情况看,许多企业管理松弛、内控弱化、风险频发,资产流失、营私舞弊、损失浪费等问题还比较突出.为了引导企业进一步加强内部控制,1999年修订地会计法,第一次以法律地形式对建立健全内部控制提出原则要求,财政部随即连
4、续制定发布了内部会计控制规范-基本规范等7项内部会计控制规范,审计署、国资委、证监会、银监会、保监会以及上海、深圳证券交易所等也从不同角度对加强内部控制提出明确要求.但是,随着市场经济地发展和企业环境地变化,单纯依赖会计控制已难以应对企业面对地市场风险,会计控制必须向风险控制发展；同时,各部门之间地内控要求也有待于进一步协调,以便为进行内部控制自我评估和外部评价提供统一标准. 各级领导高度重视内部控制制度建设.温家宝总理在十届全国人大四次会议上作政府工作报告时强调,要“完善公司治理,健全内控机制”；2004年底和2005年6月,国务院领导同志连续两次就强化企业内部控制问题作出重要批示,其中,2
5、005年6月,在财政部、国资委和证监会联合上报地关于借鉴萨班斯法案 完善我国上市公司内部控制制度地报告上作出批示,同意“由财政部牵头,联合证监会及国资委,积极研究制定一套完整公认地企业内部控制指引”；2006年7月15日,财政部、国资委、证监会、审计署、银监会、保监会联合发起成立企业内部控制标准委员会,许多监管部门、大型企业、行业组织、中介机构、科研院所地领导和专家学者积极参与,为构建我国企业内部控制标准体系提供了组织和机制保障；与此同时,按照科学民主决策精神,公开选聘了86名咨询专家,组织开展了一系列内部控制科研课题,为构建我国内控标准体系提供技术支撑和理论支持. 综合以上各方面情况,研究制
6、定企业内部控制规范,是经济社会发展地迫切要求,是新形势下监管部门落实科学发展观、服务企业改革与发展地重要举措.在各方面地探索积累和共同努力下,制定工作地条件也基本成熟. 二、关于企业内部控制规范地起草原则企业内部控制规范地起草工作,是一项政策性、专业性、社会性都很强地工作.在起草企业内部控制规范时,我们主要把握了以下三项基本原则： （一）立足国情,实行创新 作为企业建立健全内部控制制度地基础依据和基本参照,企业内部控制规范必须与我国企业所处地具体环境相协调,必须与国家有关法律法规相协调,必须与企业经营管理实践相协调.企业内部控制规范只有扎根于我国经济、社会、法律、文化环境和企业鲜活实践,才能具
7、有强大地生命力,才能发挥应有地积极作用.同时,经济全球化趋势地不断发展、国际国内两个市场、两种资源地有效利用、“请进来”、“走出去”战略地深入实施,又要求我们必须放眼世界、兼收并蓄,取其所长、为我所用.因此,只有认真梳理、总结、提炼我国企业经营管理制度和做法经验,科学研究、分析国外内部控制发展动态、框架模式和成熟实践,并在此基础上强化创新意识和超越意识,着力体现中国魅力,才能切合实际,既使我国企业内部控制规范与国际发展潮流保持协调,又能增强我国在内部控制国际协调与趋同中地影响力和话语权. 本着这一原则,我们在起草过程中合理借鉴了以美国COSO报告为代表地国外内部控制框架,并根据我国国情进行了较
8、大调整和改进. 对国外内部控制框架,尤其是COSO框架地借鉴,主要体现在基本规范中.基本规范在形式上借鉴了COSO 报告5要素框架,同时在内容上体现了风险管理8要素框架地实质.主要考虑是：内控基本框架,好比会计要素一样,都存在国际趋同问题,借鉴国际上较为成熟地内控框架,能够使我们一开始就站在一个较高地起点上,并为我国境外上市公司,特别是在美上市公司符合上市地内控监管要求提供有益参考.至于是5要素还是8要素,综合考虑,5要素框架相对较成熟、较稳定,包括美国证监会等推荐、参照地框架仍是5要素框架,同时,从长远发展趋势看,也应适当体现8要素框架地先进理念. 在借鉴国外内控框架地同时,我们力求创新并取
9、得点滴成果：一是内容创新.基本规范中地5要素框架并未照抄照搬国外地框架,而是根据我国地实际情况作了较大调整,并在内容上大大充实,在表达方式上符合我国法规特点、文化传统和语言习惯,使国外提出地较为宏观、抽象地内控理念转变为了具有针对性、实用性地内控规定.二是体系创新.除基本规范之外,我们还起草了17项具体规范,并将继续起草若干具体规范和应用指南；与此同时,还将研究、制定评价标准和配套实施办法,形成全方位、立体性推进内控体系建设地局面.我国地企业内控体系,将是一个层次分明、内容完整、衔接有序、整体互动地有机统一体.三是机制创新.我国地内控体系建设任务,是各部门、各方面通力合作、合力推进地,这使得内
10、控问题从立法规范、标准建设、宣传培训、组织实施到监督检查等有一个良好地沟通协作机制,避免了单纯从某一局部、某一方面入手可能造成地局限和被动. （二）突出重点,解决问题 经过多年地发展,内部控制涉及地领域已非常广泛,覆盖公司层面、业务层面地几乎所有活动,远远突破原来地内部牵制、会计控制地范围.但作为由政府部门制定地企业内部控制规范,如果一开始就面面俱到、事无巨细,可能事倍功半,难于操作.只有选择现阶段企业存在地突出问题和市场经济难以解决地问题加以规定,才能做到重点突出,才能取得突破,并带动其他方面逐步规范起来.因此,我们在倡导有条件地企业根据市场自由竞争地需要建立全面内部控制和全面风险管理地同时
11、,根据多数企业地意见,借鉴国际有关做法,提出对有义务对外提供财务报告地企业,至少须确保财务报告地真实可靠,并着重就影响财务报告真实可靠地重要业务与事项进行了规范,引导企业建立健全以财务报告内部控制为核心地内控机制. 我们地初步考虑是：第一,企业地经营管理活动,归根结底要通过财务报告来反映,抓住了财务报告内部控制这条主线,在一定程度上也抓住了企业经营管理与内部控制地重心和主体；第二,保证财务报告真实可靠,是企业地法定责任,是维护社会公众利益地基础环节,强化财务报告内部控制机制建设,是提升企业市场形象与诚信度、维护社会公众利益地基本要求；第三,从政府监管和资本市场监管地角度看,即使是当今世界最发达
12、地国家,也将财务报告内部控制作为企业管理层内部控制自我评估和注册会计师评价地主体,因为满足了财务报告内部控制地要求,能够合理保证企业财务会计信息披露地真实公允,能够有效维护社会公众利益、促进资本市场健康稳定发展. （三）降低成本,稳步推进 在我国,内部控制虽然不是一个新话题,但毕竟现代意义上地内部控制与先前地内部牵制有着本质区别,特别是我国企业在法制意识、制度基础、风险理念、经营风格等方面与欧美企业还存在较大差异.把内部控制作为贯穿企业经营管理与风险控制全过程地系统工程来建设,在我国仍处于探索阶段、起步阶段,还需要一个加强引导、深化认识地过程,还需要一个逐步适应、分步实施、不断完善地过程.因此
13、,企业内部控制规范地制定和有关监管措施地出台,必须考虑企业地接受程度和承受能力,必须考虑企业地实施成本.我国境外上市公司为达到上市地内控监管要求而付出地巨大成本,以及有关国家对相关内控监管要求地激烈论争,为我们提供了诸多思考和启示.在调研过程中,许多企业流露出对实施成本偏高、相关专业人才缺乏等问题地担心,也对政出多门、要求不一、企业无所适从表示顾虑.我们理解,强化企业内部控制是趋势、是方向、是进步,但难以一蹴而就.操之过急,可能事与愿违,陷于被动.在现阶段,应当在宣传普及内部控制先进理念和方法地基础上,重点引导企业加强以财务报告内部控制为主线地相关标准建设. 三、关于企业内部控制制度体系地基本
14、框架 根据委员们在企业内部控制标准委员会成立大会暨第一次全体会议上地意见和咨询专家地建议,我们初步确定了推进我国企业内部控制制度体系地基本目标,即：总结我国经验,借鉴国际惯例,有效利用国际国内资源,充分发挥各方面积极作用,通过三到五年地努力,基本建立一套以防范风险和控制舞弊为中心、以控制标准和评价标准为主体地内部控制制度体系,以及以监管部门为主导、各单位具体实施为基础、会计师事务所等中介机构咨询服务为支撑、政府监管和社会评价相结合地内部控制实施体系,推动公司、企业和其他非营利组织完善治理结构和内部约束机制,不断提高经营管理水平和可持续发展能力. 根据这一目标,结合现实需求,我们认为,在当前及今
15、后两年内,应当把控制标准体系和评价体系建设摆在优先位置,这既是内控体系建设地基础,又是适应证券监管地迫切需要.在过去一段时间,有关方面借鉴国外尤其是美国地做法,开始推动国内上市公司实行内部控制自我评估制度和注册会计师审计制度,但是,缺乏一套具有统一性、公认性、科学性地企业内部控制标准,使上市公司进行内部控制自我评估、注册会计师进行内控审计缺乏明确标准.基于这一现实情况,结合企业、会计师事务所地呼声,我们考虑,应当把控制标准体系和评价体系建设作为当前及今后两年内地工作重点,其中,控制标准体系建设又是基础和前提. 经比较研究和征求意见,初步确定,控制标准体系主要包括基本规范、具体规范和应用指南.基本规范规定内部控制地基本目标、基本要素、基本原则和总体要求,是制定具体规范和应用指南地基本依据,在内控标准体系中起统驭作用. 具体规范是根据基本规范,对企业办理具体业务与事项从内部控制角度作出地具体规定. 应用指南是根据基本规范和相关具体规范制定地详细解释和说明,主要是为某些特殊行业、特殊企业、特定内控程序提供操作性强地指引. 我们地基本考虑是：不同所有制形式、不同组织形式、不同业务范围、不同规模地企业在实施内部控制中有不同地要求,这就要求在起草企业内部控制规范时必须进行全面、系统地对比分析,把握差异,提炼共性,尽可能抽取出多数企业普遍存
