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1、 冷战后美国南海政策的演变及其根源 作者：周琪 来源：世界经济与政治2014年6期 摘要：美国的南海政策在冷战后逐渐发生了变化。19901994年期间，美国对南海问题的基本政策是，对各方领土要求的合法性不持立场，只强调用和平手段解决领土纠纷，同时关注南海的航行自由。从1995年中菲美济礁争端开始，美国对南海问题的关注程度逐步加深，但不认为其航行自由受到阻碍，因此还没有改变在南海领土问题上不选边的立场。然而，以2010年7月希拉里克林顿国务卿的河内讲话为转折点，美国的南海政策发生了实质性改变，从“观察”转变为“干预”。美国不仅对其在南海航行自由的担忧加剧了，在南海领土问题上也实际上做了选边。由于
2、美国全球战略的实现依赖于它在世界各地无阻碍地投放兵力的能力，海上航行自由对于美国来说是生命攸关的利益。随着美国做出把其战略重心转向亚太地区的决定，在南海的航行自由变得对它尤为重要。因此，当南海领土主权问题与在南海的国际航行自由问题叠加在一起时，它就不再仅仅是一个“第三方因素”，而成为一个直接关系到美国核心利益的问题。美国政府内部已经就在南海问题上对中国采取更加强硬的立场形成了共识，中国对此应有所准备。 一引言 冷战结束以来，在很长的一段时间里，国际上普遍认为在东北亚地区和台湾海峡可能发生冲突并导致常规战争。但近年来，许多人认为另一个冲突正在东南亚的南海显现。在他们看来，南海可能成为一些小国与中
3、国之间政治、经济和军事争端的根源。不仅这一地区的国家，其他与这一地区有贸易往来或对勘探和开发石油、天然气有兴趣的国家，都对南海地区的和平与稳定以及航行和飞越自由有极大的关切。 东南亚地区已经出现了各国军事装备的明显增长。为了对未来南海地区可能发生的冲突做好充分准备，在过去的十几年里，东南亚国家的武装力量获得了第四代战斗机、潜艇、空对空和空对地导弹护卫舰、两栖攻击艇、反舰巡航导弹以及命令控制通信计算情报监视和侦察(C4lSR)系统。印度尼西亚和马来西亚进口的武器在20002010年期间分别增加了84和722。越南为购买6艘俄罗斯潜艇开支了20亿美元，为购买俄罗斯喷气式战斗机开支了10亿美元。马来
4、西亚不久前开放了在婆罗洲的潜艇基地。菲律宾2011年支出了1.18亿美元购买一艘巡逻舰和6架直升机，旨在为壳牌菲律宾公司的天然气合资开发提供安全环境。泰国对海洋也有相当大的兴趣。为了保护其沿海的石油和天然气资源，它从美国和英国购买了护卫舰，从中国购买了海岸巡逻艇，并同德国谈判购买其翻新的潜艇。东南亚对南海有主权要求的国家彼此之间也存在对抗，例如，1999年马来西亚空军在中国也申明拥有主权的榆亚暗礁驱逐了菲律宾空军的飞机；20世纪90年代马来西亚和印尼军舰在西里伯斯海因西巴丹和利吉丹群岛发生了冲突，20082009年因安巴拉特群岛发生冲突。这两个国家都增加了在沙巴附近水域的部署。1 美国的南海政
5、策对于南海局势和东南亚国际关系来说举足轻重，随着南海主权争端的加剧，美国的南海政策在国际上日益受到人们的关注。但是，即使是在美国，研究者们对美国的南海政策一般也只是泛泛而谈，强调美国在南海问题上持有一贯立场。如果再向他们深究根据是什么，却鲜有人回答得上来。为了能够更好地在南海问题上同美国进行博弈，维护中国的国家利益，我们有必要准确地解读美国的南海政策和意图以及美国的南海政策是否发生过变化，发生了怎样的变化，其中的原因是什么。本文将对此做出分析。 二持中立立场(19901994年) 冷战结束初期，19901994年期间，美国对南海问题的基本政策是，不对各方领土要求的合法性做出判断，只强调用和平手
6、段解决领土纠纷，同时关注南海的航行自由。 早在20世纪70年代的冷战时期，南海岛屿争端就被认为是潜在的亚太地区热点问题。不过，在整个20世纪7080年代，对于美国来说，它从未成为一个安全问题。1972年美国总统尼克松访华以及中美之间达成上海公报，表明中美为了各自的利益建立起了共同应对苏联扩张主义的战略伙伴关系。1973年6月4日，美国参议院通过了一个法案，停止对美国在越南军事行动的拨款。紧接着在同年7月，越南共和国政府宣布它与一些石油公司达成了在主要位于南海西部边缘地区进行石油开发的8个合同，其中包括同壳牌、埃克森、美孚和加拿大石油公司的合同。1973年9月，越南共和国将南沙群岛的一部分划归为
7、一个行政单位，越南共和国政府至少在南沙群岛的五个岛屿上驻有军队。1974年1月1720日，中国夺回了西沙群岛。美国对中国行动的反应是保持沉默，而且美国海军的作用仅限于帮助越南共和国撤出这些岛屿。2美国国务院表示，南海冲突应在“有主权要求的国家之间自行解决”。1980年，美国国防部在给国会的年度报告中几乎没有提及南海，只是在谈到苏联在金兰湾和岘港的利益以及南海将如何使“美国第七舰队在协防日本联络线的任务复杂化”时才谈到南海。3 虽然越南在19781982年试图从中国手中夺取这些岛屿，但中国一直保持着对西沙群岛的有效控制。1975年4月11日，越南民主共和国夺取了在越南共和国军队控制下的六个南沙岛
8、屿。此后，直到1992年，南海岛屿的主权争端主要发生在中越之间。 在冷战结束后的最初阶段，尽管由于冷战的结束、美国眼中的“中国人权问题”使中美关系降到了20世纪70年代初以来的最低点，美国对南海问题的态度依然是相当冷淡的。美国在1991年发动了第一次海湾战争，之后又在波黑、索马里、科索沃采取了军事行动，在这一过程中，美国的注意力并没有放在南海上。 从1992年起，与南海有关的情况出现了一些变化。1992年2月，中国通过了中华人民共和国领海及毗连区法，重申对南海所有岛屿的主权。越南在东南亚的地位也发生了变化：1991年10月23日，在巴黎和会上达成了全面政治解决柬埔寨问题的协定，它标志着延续了1
9、3年的柬埔寨战乱从此结束。1992年7月，越南正式加入东南亚友好合作条约，从而不再被东南亚地区的其他国家视为敌对国家。1995年7月，越南成为东盟成员国。 也是在1992年，一个名不见经传的美国公司克里斯通能源公司(Crestone Energy Corporation)同中国海洋石油公司签署了一个名为“万安北21”石油开发合同，合同规定双方将在南沙群岛西南部万安滩附近的“万安北21”合同区进行石油开发。该合同于1992年5月22日获得了中国政府的正式批准，并于1992年6月1日开始被执行。该合同是中国在南沙群岛海域的第一个石油合同。4引人注目的是，美国驻华使馆的官员出席了合同的签字仪式。但是
10、，美国国务院发言人解释说，克里斯通是一家私人公司，美国在其同中国的合同问题上不持立场，美国使馆官员出席签字仪式不应被解释为美国支持中国对南海领土主权的要求。鉴于在南海存在着相互竞争的领土主权要求，美国的立场是，有关国家应当用和平方法自己解决它们之间的分歧，美国强烈反对使用武力来解决南海的领土争端，同时关注在南海的航行自由。5 事实上，在1995年之前，南海问题很少成为美国国务院新闻发布会和国会听证会的主题。从另一个事实也可以看出这一点：在1990年美国国防部向国会提交的关于东亚的报告中，基本上没有提及南海问题。在1992年的报告中，南沙群岛只被简短地提到是东亚和太平洋地区不稳定的九个潜在问题之
11、一，但并没有被视为迫在眉睫的问题。在1992年3月的一次美国同马来西亚、菲律宾、印尼和日本的对话中，美国东亚事务助理国务卿理查德所罗门(Richard Solomon)表示，美国对南沙群岛不负有特殊责任，中国在2月25日宣布其对南沙群岛的主权，不过是中国长期以来的立场。美国驻菲律宾大使弗兰克威斯纳(Frank Wisner)也说，虽然美国反对用武力支持对南沙群岛的主权要求，但美国在这一地区发生冲突时所能做的是有限的，而且他并不认为南沙群岛将会成为下一个爆发点。6根据美国副国务卿罗伯特佐利克(Robert B. Zoellich)的说法，美国在南海问题上的立场没有改变，仍然是不对领土要求的合法性
12、做出判断，只是要求维持航行自由和支持用和平手段解决领土纠纷。7 三关注程度加深(19952009年) 第二个阶段是19952009年。在这一阶段，美国对南海问题的关注程度逐渐加深。不过，美国仍然认为它所关注的航行自由并没有受到阻碍，因此它没有改变在主权问题上不选边的立场，只是要求各方用和平手段解决领土争端。 有评论认为，在克林顿政府时期，美国在东南亚的安全目标和美国支持这些目标的行动显示：“美国并没有选择对南海领土争端做仲裁，而是选择做一名观察者”。8不过，美国对南海的关注度在1995年中国同菲律宾关于南海美济礁的争端中明显加深。在此之前，东盟作为一个集体首次在南海问题上表达官方立场是在199
13、2年。在当年7月于马尼拉召开的东盟六国外长会议上，菲律宾利用东道主的身份号召尽快解决南海的领土争端，在东南亚友好合作条约的基础上建立一套关于南海的行为准则。会后，东盟六国文莱、菲律宾、印度尼西亚、新加坡、马来西亚和泰国签署了关于南中国海问题的东盟宣言。1995年3月18日，东盟再次采取统一行动，发表了一个声明，号召所有有关方遵守关于南中国海问题的东盟宣言。1996年，东盟外交部长在一项联合声明中号召把“南海行为准则”作为地区长期稳定的基础。1998年12月在河内召开的第六次东盟峰会上，菲律宾被授予起草“南海行为准则”的任务。 1995年2月，菲律宾指责中国在美济礁上修建建筑物，中菲之间的冲突由
14、此而起。同年2月到7月，在历次美国国务院的新闻发布会上，南海问题被多次提及。8美国此时关注的焦点仍然是用外交手段来解决领土争端，不使南海地区的和平与安全受到破坏。美国最初对美济礁事件的反应是发表温和的声明，表示对航行自由的担忧，希望和平解决领土争端。1995年4月19日，美国副国务卿尼古拉斯伯恩斯(Nicholas Burns)表示：美国对所有六个对南海岛屿有主权要求的国家都有接触，并有定期会谈。美国国务卿沃伦克里斯托弗(Warren Christopher)也对中国外长钱其琛直接表明了美国的立场，并就这个问题进行了详细讨论。10 1995年5月10日，当中菲之间在美济礁问题上处于紧张状态时，
15、美国国务院发言人克里斯丁谢利(Christine Shelly)宣读了一份关于南海问题的正式声明，这是一份重要声明，它包含了现在被人们所熟知的美国的基本原则：第一，美国反对使用武力。第二，美国在维持这一地区和平与稳定方面有始终不变的利益。第三，维持航行自由和符合国际法的海上行动自由是美国的根本利益。第四，美国对相互竞争的领土要求的法律优劣不持立场。 这篇声明表示，美国担心在南海的单边行动和反应模式增加了这一地区的紧张状态，美国强烈反对使用武力和武力威胁来解决相互竞争的领土主权要求，并敦促所有有领土主权要求的国家自我约束，避免采取使局势不稳定的行动。该声明提出：“美国在维持南海地区的和平与稳定方面有始终不变的利益。美国号召有领土主权要求的国家加强外交努力，考虑所有当事方的利益，以解决有关问题并加强地区和平与繁荣。美国愿意以有领土主权要求的国家认为有帮助的任何方式给予支持美国重申它欢迎1992年东盟关于南海的声明。维护航行自由是美国的根本利益。所有船只和飞机在南海不受阻碍地航行和飞行，对于包括美国在内的整个亚太地区是不可或缺的美国对有关南海各种岛屿、礁石、环礁和码头的相互竞争的领土主权要求在法律上的优劣不持立场。但是，美国对不符合包括1982年联合国海洋法公约在内的国际法的对南海海洋领土主权的要求和对海上活动的限制表示严重关切。”11
