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1、SARS危机管理与政治问责制 一、危机暴露政府体制的弊端这次SARS危机再次暴露了政府行政管理体制的弊端，说明现行体制已到了非改不可的地步了！目前的体制弊端，我用四句话概括：政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化。在这种体制下，一级政府遇到社会危机时在一定程度上失去了对某些部门（如卫生部门）的有效调控能力；而某些部门自我做大，它们将权力的行使与自身利益纠缠在一起；各个部门在处理方式上习惯于层层审批，总是等待着上级的意思，该负的责任谁也不清楚；行政审批的复杂化，又导致正常工作的效率低，遇到SARS之类的特殊危机事件，更缺乏足够的能力去处理。一遇到危机，马上暴露出缺乏有效及
2、时的快速反应机制。 另一弊端是，我国政府体制由于政府职能没有划分清楚，许多事项管理上条块分割严重。在这种制度下，地方政府也很难协调各部委、党政军系统的关系。从整个体制上看，在危机时刻对一些重大事项谁负责、对谁负责的问题，谁也不清楚。即便中央政府下令，各级政府各个部门之间也难以有效协调大家都是一亩三分地，各管各的。利益拼命争、责任拼命推。一直推到中央发话才行得通。这是不负责任的体制，缺乏责任心的体制。现行行政管理体制的弊端在此次SARS危机的挑战下暴露无遗。 上述两大弊端即体制四化弊端与条块分割弊端形成危机处理中的三足鼎立的利益僵局。一足为事发地政府的主管部门，二足为该部门所隶属的本级政府，三足
3、为上级政府主管部门。危机事件发生后，事发地政府的主管部门需要同时向该部门所隶属的本级政府和上级政府主管部门报告。在宣传管理部门的报喜不报忧报喜少报忧的传统宣传方式的惯性影响下以及揣摩领导意图讨好领导喜好的官本位体制下，事发地政府的主管部门在上报时不得不再三权衡对自己的利弊得失。当本级政府与上级政府主管部门之间在态度和意见上存在分歧或差异时，该报告部门则更加为难。如此格局在五级政府之间在许多事项管理方面几乎层层都有这种问题。 政治责任制度在宪法与组织法里都有，但过去很少启动。这次由执政党启动，作为一种开始，未来会逐渐演化出人民代表、政协委员提出罢免案，这个时候，政治问责制就算完善了。付出政治上的
4、阵痛，使老百姓的知情权终于得以申张。尽管每天以百计的增长速度让人感觉心惊肉跳，但政府目前所持的真实透明态度，仍旧得到了社会的认可。政府此举让大家了解了疫情的发展程度，就会以此来提高警惕，加强防范，而不至于像以往一样，即使危险在身边也浑然不知。政府是下了决心要战胜这场瘟疫，但目前的势态已不是短期内所能消除和控制的。回过头来想想，是谁延误了战机？究竟哪个环节出了问题？如何来解决这些问题以防患于未然？这都是值得我们认真思考探讨的。要建立一套行之有效的公共预警机制，必须加强新闻媒体、人大会议、民主党派以及社会公众对政府的监督力度。同时，SARS防治也暴露了我国行政体制上的根本弊端，已到了非改不可的程度
5、了。 二、SARS危机说明要树立人权和知情权意识 以前政府在处理类似事件的方式往往是我行我素式的，认为是内部事物，外界无权干涉。现在融入国际大家庭中，这种方式已经不可行了。从这次事件中，政府汲取的教训是，各级领导干部必须牢固树立人权保障意识。只所以会出现有的部门、单位的领导在SARS危机面前麻木不仁、欺上瞒下、克扣公共信息、压制媒体舆论的监督作用等现象，是因为除了体制制度方面的缺陷外，在观念上就根本不了解人权为何物。过去，在极左思想的长期影响下，人权被贴上“资产阶级”标签，许多干部谈及人权便会谈虎色变。缺乏对人权价值观的重视，自然也会对各项具体权利如公众的生命权和知情权等缺乏认真保护的意识。生
6、命权是极为重要的基本权利，岂能视生命为儿戏？对人权价值的轻蔑是一切官僚主义和腐败现象产生的根源。我国加入世贸组织过程中，政府同时签署了国际人权两公约，这是我国历史进步的标志性事件。中央一再要求要把人民群众的生命健康放在第一位。但一些地方和部门执行起来大打折扣。根本上还是因为缺乏人权保障意识和机制。如何进一步加强对干部进行人权教育的问题，应当引起有关方面的高度重视。 在SARS危机的前期处理过程中，有关地方政府和部门采取的公共信息隔离是导致危机加剧和扩大的重要原因。公共信息隔离反映出一些领导干部对公众知情权的忽视和淡漠。根子上是对人权概念的忽视和淡漠。从当初的公共信息隔离到如今举国上下无处不见的
7、正常人员隔离，在逻辑上有其内在的联系。知情权是公民的基本权利。1946年联合国大会第59号决议，宣布知情权为基本人权，将知情权提高到相当一个高度来认识，强调知情权是联合国致力于维护的一切自由权利的关键。1948年，人权宣言进一步强调知情权，“人人享有经由任何方法寻求接受和传递信息的自由”。但我们国家 在这次SARS事件中，大家关注的另一个焦点是公民的知情权问题。公众的知情权必须保障。不但危机事件本身的信息应该公开，危机事件之外政府行为的信息也应该公开。信息公开化问题我早在十年前就呼吁过。但十年过去了，将“信息公开法”列入立法阶段仍然很难。SARS事件应该是一个推动。现在看来，以前那些“内部情报
8、”、“保密”的东西许多都是应该公开的。 一些人好象仍持有这样的理由或借口：把信息全部公开，会引起公民恐慌，从而影响社会经济发展。这种想法完全是错误的。如果不公开，瘟疫蔓延开来，到了不可收拾的地步，那就不只是对我国人民的犯罪，而是对整个人类的犯罪。撒谎只会使外界对政府失去信任，影响外界的投资信心，经济更容易受影响。政府形象也丧失权威性，反之，将信息公开出来，外界对你才有信心。这也是特殊时期“开放倒逼改革”的特殊作用。另外一方面，没有信息公开也没有自由竞争。政府垄断信息是极大危害。世贸组织规则要求平等公开，对国企公开，也对民营企业公开。 目前各国都在制定法律确保信息的公开。公民参政的前提是知政。韩
9、国、日本、澳大利亚等国都有信息公开法。信息公开法也应建立“司法救济制度”，也就是说，因为政府信息不公开而导致感染的，公民可以告政府，要求一定的经济赔偿。三、健全危机管理系统 从SARS事件反映出，在建立危机管理系统方面仍有许多工作要做。各级政府都要建立危机处理机制，建立危机管理系统，包括对公众的信息发布系统。目前看来，许多领导干部连危机系统的概念都没有。重视危机管理，这是全球性政府管理理论和实践的发展趋势。各级干部应当增强危机管理意识，要正确认识危机的积极功能与消极功能。危机与常态只是相对的。常态是由许多潜在危机和表象危机之间的时间差所构成。危机是对社会系统的高度优位价值和目标的威胁。局势剧变
10、前可供选择的决策时间极为有限。这就要求各级领导干部在危机面前必须以高度负责的精神作出快速反应，不得延误时机。已经呈现的危机能够预告更大危机的可能到来。对一些似乎规模和影响不大的危机决不可以掉以轻心。危机决策大多具有不可逆转性。一旦发生决策失误就会后患无穷。危机决策就是控制危机并使之转化为常态。危机既表明可能局势恶化，也表明可能有新的转机。危机处理得当的话，有利于加强组织系统的整合基础，有助于加强群体内部团结，有利于加强系统对环境的适应性。危机处理具有社会安全阀的作用。SARS危机的发生暴露出政府体制的弊端，从而有利于促进变革。危机管理具有紧迫性、权变性、心理约束性、跨辖区性的特点。由于社会压力
11、和紧张状态的作用，深重的危机会导致非理性行为。危机处理者会犯意想不到的错误。在处理重大危机时，可能需要进行政策调整。因此，需要对政策调整事先进行严密论证和准备。 危机管理过程由三阶段（发生前，发生中，发生后）组成，在每一个阶段，都需要建立相应的危机管理机制。危机管理机制的建立应当围绕五大环节进行：危机信息收集、危机预防准备、危机演习（使人员资源发挥预期效果）、损害控制处理和事后恢复。因此需要建立危机计划系统、危机训练系统、危机感应系统、危机指挥中心（包括决策者与智囊、危机处理小组和危机处理专家）、危机监测系统和危机资源管理系统。危机发生前的管理活动要努力将危机化解在爆发前。危机发生中的管理活动
12、要注意将危害控制在最小范围内。危机发生后的管理活动重在恢复原状，汲取教训。建立危机处理机制的前提是行政体制的改革，否则，危机管理系统的作用是有限的。国务院建立危机管理系统的同时，全国人大有关方面应抓紧出台危机处理法，明确法律责任，主观上故意瞒报的、不作为的、克扣信息的，都必须追究法律责任。 危机决策是典型的逆境决策。像SARS这样的危机是在特定时限中要求迅速作出决策的突发性事件乃至灾难。逆境泛指在制定政策时面临的各种严重困难。逆境所构成的挑战可能是政府改革和进步的前提条件。危机决策要避免政策死角。逆境可能是由明确而易于把握的因素造成的；也可能是由多重且难于把握的因素造成的。有的逆境运用已知的政
13、策措施能够应付；有的逆境用尽已知的政策措施和办法也无济于事。内生的逆境是政府体制本身固有的弊端造成的；外生的逆境是政府体制以外的因素所造成的逆境。在实际中外生的逆境与内生的逆境往往会交织在一起，像此次SARS危机一样，需要大力改革政府体制。危机政策问题的转变或剧变会影响人们对传统的政策规范、政策假设、政策习惯、政策原则的看法。此种变化的积极方面会有利于促进政府管理方式的改革。 观察SARS灾害，可以将这一时期称为“历史性时刻”。对此的分析两方面，其一，从疫情的角度看，这是历史性的；其二，从我国政府处理的角度看，它则是一个转折点，我们的体制也自此开始转轨。在我看来，我国传统体制的“条块分割”、“
14、知情权缺失”以及“危机管理乏力”在这一突发事件里暴露无遗。但在应付突发危机时，政府的改进也极其迅速而有效率。同样注意到4月24日成立的全国防治非典型肺炎指挥部，应当给予高度评价。在旧体制开始转轨，但真正完成尚有待时日的前提下，这一危机管理系统的建立，是最具现实价值的选择。 四、改革中央与地方关系 我国行政体制的一般运作程序存在放权不够的问题。在我国的行政结构里，一般而言，更偏重于中央各部委。惯例是，各省市出了什幺问题，按相应对口的部门逐级上报。以SARS为例，广东下面各地市会报到省疾控中心或卫生厅，省疾控中心或卫生厅就报到我国疾控中心或者卫生部，当然也会报到省政府。但作为块的地方政府，会考虑经
15、济影响等问题，加上一些错误和糊涂观念在作怪，就会等着上面拿主意。SARS就等着卫生部拿主意了。这时候，如果卫生部自己掂量一下，就像我们所看到的那样，他们自己来平衡报不报、报多少，取一个乐观态度，麻烦就来了。另外，上面的这种平衡选择，很自然会刺激下面，结果层层掂量层层平衡，当然就可能瞒报谎报。这种模式，在一般情况下，不会出现什幺特别的麻烦，但面对SARS这种的传染病，如果上面犹豫或者判断出了偏差，问题就大了。事实上更能准确判断形势与正确做出决策的是下面，是块，但他们很多时候又无权决定。这样的结构，其它行业也完全一样。再比如学校是否可以停课，这是地方政府最清楚的事情，但同样也需要层层上报，最后教育
16、部同意了，下面才可以停。在SARS这种的传染病的公共卫生危机问题上，哪一级政府有权处理，在法律上应当有明确的规定。能实行一级审批的，决不允许搞两级甚至多级审批制。危机处理要求审批的层级要适当，否则会导致延误时机或草率从事。 更健康的社会治理结构特别是危机处理结构，条块之间，块应当更有权力。地方政府在处理危机方面应当有及时决策的权力。我国中央和地方的分权还远没有到位。地方自主权的到位需要伴随民主化改革。以民主制约地方政府的决策权，这是分权改革的关键。而这样的分权制变化，需要更长的时间才可能完成。在目前情形下，更具选择性的方案是建立危机管理系统。SARS事件表明人民的生命权、健康权与知情权等权利高度融为一体，而这些权利，恰恰是基本的人权。过去我们讨论电子政务，信息公开。但在操作过程中，最麻烦的地方在于，什幺信息可以公开，什幺不可以。而这次事件，可以为过去的讨论提供一种新思路。五、启动问责制：抗SARS的转折点政
