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1、中国国有资产监管的实践进程(19792003)内容提要文章较全面地考察了中国经营性国有资产监管的实践进程认为19791984年是全面改进计划经济条件下国有资产监管的实践；19851992年是有计划的商品经济条件下国有资产监管的实践；19922003年是建立社会主义市场经济条件下国有资产监管的实践关键词中国国有资产经营性资产监管进程国有资产通常分为经营性资产、非经营性资产和资源性资产这里考察的仅限于经营性资产广义上说国有资产管理包括管理、监督和经营三个部分这里的分析要涉及这三个方面但侧重国有资产管理和监督这两个方面鉴于国有企业改革与建立国有资产管理的理论基础是相同的而且二者存在密切的相互依存关系
2、所以下面仅考察国有资产监管的实践进程并且也拟分三个阶段考察这个实践进程一、全面改进计划经济条件下国有资产监管的实践(19791984)中国经济改革初期在19791984年期间在全面改进的计划经济体制理论指导下在改革国有企业体制的同时实际上也萌发了对国有资产管理体制的改革为了说明这一点先简要地分析一下1983年4月1日国务院颁发的国有工业企业暂行条例的有关内容因为这个条例系统地总结和反映了1979年以来改革实践这一点尤其明显表现在关于企业的权限和责任以及企业和主管单位关系的规定上关于企业的权限和责任主要规定是企业在保证完成企业主管单位下达计划任务的前提下如原材料、能源、有保证有权根据国家有关政策
3、和市场需要编制自己的生产经营补充计划并报主管单位备案企业有权拒绝计划外没有必需的物质条件保证和产品销售安排的生产任务企业在法律、法规和国家政策许可的范围内有权自行选购计划分配以外的物资企业按计划完成国家订货任务后有权在国家规定范围内自销产品企业有权在国家规定范围内制定和议定产品的价格企业有权向中央或地方业务主管部门申请出口自己的产品有出口产品任务的企业有权按国家规定参加外贸单位与外商的谈判、签订合同、提取外汇分成企业有权按国家规定将自己的发明创造、科研和技术革新成果在国内有偿转让或经国务院有关主管部门批准向国外有偿转让或申请专利企业对经过注册的产品的商标享有专用权企业有权按照国家规定提取和使用
4、企业基金或利润留成资金企业有权按照国家规定出租、转让闲置、多余的固定资产并把所得收益用于企业的技术改造企业有权根据国家有关政策确定本企业的计时工资、计件工资等工资形式和分配奖金、安排福利等事项企业有权根据本企业定员编制、国家下达的劳动力计划和本行业招工标准在国家规定的招工范围内公开招考择优录用新职工拒绝接收不符合条件的人员企业有权根据精简、效能的原则按实际需要决定自己的机构设置企业必须全面完成企业主管单位下达的计划按计划签订并履行经济合同接受国家有关部门的监督企业必须根据国家的技术政策结合实际制定本企业的以节约能源原材料增加品种改进质量和提高经济效益为重点的技术改造规划有条件的也可引进必要的国
5、外先进技术使产品达到和超过国内外先进的技术标准并具有更大的竞争能力企业必须保证产品的质量企业要实行全面的独立经济核算合理使用资金和劳动力节约能源、资源和各种物资不断提高劳动生产率降低成本企业必须遵守财经纪律接受审计机关、财政部门和各级银行的监督按照国家规定缴纳税金、利润和其他费用关于企业与主管单位的关系主要规定有企业必须接受企业主管单位的领导全面完成由企业主管单位综合平衡统一下达各项计划指标由国务院主管部门与省、自治区、直辖市双重领导的企业应由国务院主管部门与省、自治区、直辖市协商按照分工的主次确定一个主要的企业主管单位企业的长远规划、年度计划、重大技术改造计划和引进国外先进技术的计划要报企业
6、主管单位批准后执行企业作出的决定不得与企业主管单位的决定相抵触企业主管单位负责确定企业的产品方向和生产规模企业主管单位要统一下达各项计划指标考核企业的各项计划指标完成情况企业主管单位按照干部管理权限负责对厂长、副厂长和总工程师、总会计师等厂级经济技术干部的任免、培训、考核和奖惩上述各项规定清楚表明第一在全面改进的计划经济体制下国有资产管理三个主要内容(即国有资产使用权、收入分配权和处置权)和四个主要特点(即政企职责不分社会经济管理职能与国有资产管理职能不分国有资产所有权与经营权不分以及国有资产管理方面的条块分割)基本上没有变动第二相对计划经济时代来说这时国有资产所有权与经营权已经有了更大程度的
7、分离这一点表现在企业的生产、物资选购、产品销售、价格确定、出口产品和外汇分成、专利转让、商标专用、多余固定资产处理、收入分配、招工和机构设置等方面这种分离在一定程度上增强了国有企业活力第三伴随国有资产所有权与经营权在一定程度上的分离源于改革实践的需要萌发了比较明显的国有资产产权管理其具体表现如下1979年国家为了提高固定资产使用率解决企业资产闲置浪费与投资不负责任的问题对国营企业固定资产开始实行有偿调拨1980年国家又开始对国营工交企业征收固定资产占用费对中外合资企业开始征收土地使用费1982年国家又明确指出国营企业的全部固定资产和流动资产都是国家资产任何人不得侵占这些产权管理对保护国有资产起
8、了有益的作用但是由于缺乏经验对在国有资产所有权与经营权产生一定分离的情况下需要加强国有资产管理缺乏认识出现了国有资产管理改革滞后于国有资产改革的状态从而诱发了相当普遍地滥发奖金的现象浸蚀了国有资产二、有计划的商品经济条件下国有资产监管的实践(19851992)19851992年在有计划的商品经济理论指导下国有资产管理体制改革正式起步如前所述有计划的商品经济具有从计划经济向社会主义市场经济过渡的特点与此相联系国有企业作为相对独立的商品生产者和经营者也具有从作为政府行政机关附属物向作为市场主体过渡的特点这样一方面国有资产所有权与经营权有了更大程度的分离；另方面国有资产管理机构也适应这种分离的需要而
9、初步建立起来随着企业经营权的扩大进一步增强了企业的活力但国有资产管理体制改革滞后于国有企业改革的现象更趋于严重以致国有资产监管工作没有跟上于是国有企业工资侵蚀国有利润现象更趋于严重国有资产流失现象泛滥正是这种实践呼唤加强国有资产的监管建立国有资产管理机构适应这一要求1988年1月国务院正式决定建立国家国有资产管理局把国有资产的产权管理职能从政府的行政管理职能和一般经济管理职能中分离出来由该局统一归口管理同年3月25日七届全国人大一次会议通过的政府工作报告中又明确指出“要抓紧建立国有资产管理体制”4月9日人大批准了国家国有资产管理局的建立8月31日国家机构编制委员会审议并确定了国家国有资产管理局
10、的“三定”方案这是一个很重要的法规性文件问题不仅是涉及到国家国有资产管理局这个机构如何建立的问题更重要的是它也初步提出了构建中国新的国有资产管理体制的一些基本原则使这项艰难的起步工作有了比较明确的方向和法制依据根据“方案”的规定国家国有资产管理局作为国有资产的代表者是国务院专门管理国有资产的职能机构；而且将按照“统一领导、分级管理”的原则(“方案”的提法是“统一政策、分级管理”以后的文件改成了现提法)逐步建立起从中央到地方的国有资产管理体系它的任务是对中华人民共和国境内和境外的全部国有资产(包括固定资产、流动资产和其他国有资产)行使管理职能重点是管理国家投入各类企业(包括中外合资、合作企业)的
11、国有资产为了维护全民所有制财产保护所有者的利益国家赋予它行使国有资产所有者的代表权；国有资产监督管理权；国家投资和收益权；资产处置权等权力国家国有资产管理局主要职责是第一会同有关部门制定国有资产管理的政策、法规及规章制度并组织实施；第二负责国有资产的清产核资、产权界定、进行产权登记、处理产权纠纷、建立健全国有资产管理信息系统等基础性管理工作；第三会同有关部门按照分级监管的体制决定或批准企业国有资产的经营形式和国有企业的设立、合并、分立、终止、拍卖、审批产权变动和财务处理的重大问题组织清算和监缴被撤销、解散企业的国有资产；第四对国家投资的分配和国有资产重大投资项目提出意见和建议并对投资效益进行重
12、点跟踪监测；第五参与研究国有企业税后利润和国家股权收益的分配方案并监缴国有资产产权收益；第六会同有关部门制定考核国有资产保值增值的指标体系监督、考核和评价企业国有资产的资产负债、经营损益等财务状况；第七会同有关部门研究制定资源性国有资产管理和行政事业单位国有资产的制度和方法参与处理重大产权纠纷；第八制订国有资产评估的法规和管理制度并监督、检查执行情况在国有资产管理局建立以后主要进行了以下工作第一调查研究摸清家底各级国有资产管理机构组建后认真贯彻了国务院关于加强国有资产管工作的通知精神对中央和地方在境内外国有资产存量、分布、管理、效益等情况进行了调查对国有资产在承包、租赁、中外合资、股份制、集团
13、经营、企业兼并等改革中出现的问题进行了调查通过调查研究摸清了家底为有针对性地制定国有资产管理工作的方针政策打下了基础第二进行了清产核资的准备工作1991年3月国务院成立了清产核资领导小组清产核资工作从1992年开始试点清产核资的范围是全民所有制企业、事业单位、党政机关、社会团体、军队和武警以及由其投资或举办的国内其他企事业单位重点是清查核实各企业中的国有资产第三开展了产权变动中的国有资产评估工作1990年底据辽宁、上海等8省市的不完全统计已对3447亿元的国有资产进行了评估评估后资产平均升值率为677第四参与了清理整顿公司工作防止在公司“撤、并、转”过程中国有资产流失第五清理整顿境外国有资产产
14、权针对许多境外国有资产长期以个人名义在当地注册带来的弊端国有资产管理局会同财政部对以个人名义在境外注册的企业办理了明确产权归属的法律手续第六参与了完善承包制的工作据北京、山西、湖北等6个省市的统计国有资产管理部门参与发包的企业已占承包企业总数的61第七初步建立了国有资产年度报告制度根据编报汇总结果1991年末全国国有资产总额为26846亿元其中经营性国有资产为19536亿元占728；非经营性国有资产为7310亿元占272第八进行了国有资产管理体制改革的试点工作上述情况表明国有资产管理局的建立是中国国有资产管理体制改革正式起步的主要标志并大大推动了国有资产产权的管理工作但是正像有计划的商品经济和
15、作为相对独立的商品生产者和经营者的企业具有过渡性的特征一样1988年建立的国有资产管理局也是如此这就意味着前述的计划经济体制下国有资产管理的四个特征并没有根本性的转变而这一点正是国有资产管理局不能真正发挥其应有作用的根本原因这种状况也使得政企分开不能从根本上得到实现国有企业不能成为市场主体因此深化国有管理体制改革就成为一个紧迫的任务三、建立社会主义市场经济条件-F国有资产监管的实践(19932003)1992年党的十四大明确了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制在这个精神指导下国有企业改革在进一步深化在这种形势下推进国有资产管理改革就显得更加重要了这突出表现为以下三点第一它是解决政
16、企职责分开、国有资产所有权与经营权分离的一个必要的前提政企职责分开所有权与经营权分离是使国有企业真正成为市场主体的前提也是建立新的宏观调控体制的条件而建立国有资产管理新体制又是实行政企职责分开所有权与经营权分离的必要前提显而易见政府的众多经济管理部门主要是各级主管部门仍然象改革前那样实际上保留着国有资产所有者代表的身份这就很难使它们把自己的职责真正转移到主要从事宏观经济管理上来只有建立专责化的国有资产管理部门由它集中行使国有资产所有者的代表权统一承担国有资产产权管理的任务这才能使这些部门真正实现职能转变集中精力搞好宏观管理不再直接插手企业自身的经营工作从而实现政企职能分开在有了专责化的国有资产管理部门以后所有权与经营权的分离问题也就比较容易解决了第二它是国有企业真正成为市场主体的关键要使企业成为市场主体并实现国有资产的保值增值除了要赋予企业独立法人地位以外还要通过改革企业产权制度把所有权制约引入企业这才能使企业建立起有效的自我约束机制而这种所有权制约只能通过改革国有资产管理体制才能出现第三它是解决当时突出存在的国有资产状况不清
