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1、中华人民共和国水法讲义本章共计13条，主要对本法立法宗旨、调整对象、基本原则和适用范围等重要原则问题做出规定，是统领全篇的总规则，对其他章节的规定具有概括和指导作用。本章主要有以下规定：水资源权属的法律制度，开发、利用、节约、保护水资源应当遵循的基本原则，县级以上人民政府应当加强水利基础设施建设，国家对水资源实行取水许可和有偿使用制度，厉行节约用水，建立节水型社会以及水资源管理制度的规定。第一条为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，制定本法。【释义】本条是对本法立法宗旨的规定。一、水是人类生存的生命线，人类因水而生存因水而发展。然
2、而，本世纪人类却面临着更加严重的水资源问题。水资源短缺几乎成为世界性的问题。我国是水资源贫乏的国家，人均水资源仅为世界平均水平的1/4。同时，水资源在时间和地区分布上很不平衡，由于所处的独特的地理位置和气候条件，使我国面临水资源短缺、洪涝灾害频繁、水环境恶化（通俗说是“水少”、“水多”、“水脏”）三大水问题，对国民经济和社会发展具有全局影响。(1）水资源短缺已成为经济社会发展的主要制约因素。按目前的正常需要和不超采地下水时，全国年缺水总量约为300亿-400亿立方米；在一般年份，农田受旱面积1亿-3亿亩，因旱减收粮食200亿-300亿公斤；许多地区因缺水造成工农业争水、城乡争水、地区间争水、超
3、采地下水和挤占生态用水。近几年北方持续干旱，给工农业造成了较大影响，也给城市、农村居民生活用水造成很大困难。(2）洪涝灾害频繁，防洪安全缺乏保障。20世纪90年代的10年中有6年发大水，特别是1998年的严重洪涝灾害。每年洪涝灾害都造成上千亿元的经济损失，使多年的经济建设成果毁于一旦。近几年我国重点堤防的工程有了较大改善，长江、黄河等大江大河的防洪形势有了明显的改观。但从总体上看，洪水灾害仍然是中华民族的心腹之患。(3）水环境恶化已成为不容忽视的重要问题。我国水体水质总体上呈恶化趋势，2000年全国污水排放量为620亿立方米，其中近80%未经处理直接排入江河湖库水域。北方一些地区“有河皆干、有
4、水皆污”；南方则许多重要河湖污染严重，水事纠纷不断增加。水法是水资源管理方面的基本法律。除水法外，我国还先后制定了有关涉水方面的法律、行政法规，如防洪法、水污染防治法、水土保持法以及城市供水条例、取水许可制度实施办法、防汛条例、水库大坝安全管理条例、河道管理条例等，这些法律、行政法规的制定对合理开发、利用、保护水资源，防治水害和水污染，保护和改善环境，实现可持续发展都具有十分重要作用。二、根据本条规定，水法的立法宗旨包括以下几个方面内容：（一）合理开发、利用水资源，防治水害。开发、利用水资源与防治水害是水法的核心内容，也是水法的直接立法目的。水法列专章对水资源开发利用作了规定，防治水害则由防洪
5、法作专门规定。我国降雨70%-80%集中在6月-9月汛期，洪涝灾害严重，水资源的可利用率低，因此只有在江河、湖泊修建蓄水、引水、提水工程，调蓄径流，才能满足工农业生产和人民生活的需要。开发、利用水资源与防治水害是关系治国安邦的大事。为此水法规定，开发利用水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活生产经营和生态用水。这是开发、利用水资源，防治水害的基本原则。我国水资源短缺，时空分布不均，因此应当在统一规划的前提下，合理开发、利用水资源，防治水害。（二）节约和保护水资源。过去我们在水资源开发利用方面，存在着重开源、轻节流，重经济效益、轻
6、生态环境和资源保护的问题。现在我国把水资源问题同粮食、石油一起作为国家的重要战略资源，提高到可持续发展的突出位置。基于这种认识，这次水法修改把节约和保护水资源放在突出位置，作为水法修改的重点之一，并在立法目的中加以规定。节约和保护水资源与合理开发利用水资源，防治水害是紧密联系，互相促进的，不能将二者割裂开来。从宏观讲，节约用水是解决我国水资源紧缺，减少污废水排放，保护水资源的基本措施，是一项必须长期坚持的方针。因此，水法规定，国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。目前我国水污染未能达到有效控制，且有加重趋势；地下水超采严重，地下水位下降形成大面积
7、漏斗区，引发地面沉降等地质灾害，同时地下水质污染也有发展趋势。特别是我国水资源紧缺，地表径流对污染物的稀释能力低，必须对水质与水量、水污染防治与水资源综合开发利用统筹考虑。为了满足水资源可持续利用的需要，采取经济的、法律的、行政的手段，合理安排水资源的开发利用，保护水资源是非常必要的，保护水资源也是这次水法修改的重要内容。水污染防治法和水法对水资源保护问题都作了规定，但各有侧重，彼此相互衔接。水法对制定水功能区划、维持江河的合理流量、维护水体的自然净化能力和建立饮用水源保护区、控制开采地下水等都作了规定。（三）实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要。合理开发、利用水资源，防治水害
8、，节约和保护水资源的最终目的是实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要。水资源的可持续利用的主要含义有：一是在人类与自然相和谐的前提下，不但提高人们生活质量和环境承载能力、满足一个地区人们的用水需要，而且也不损害别的地区人们满足其需要的发展；二是防止追求眼前的发展，造成污染和枯竭而影响长远的发展。近20年来，随着我国经济社会的快速发展、城市化进程的加快和人民生活水平的不断提高，水资源短缺、洪涝灾害频繁、水环境恶化问题日益突出，已成为我国经济和社会可持续发展的重要制约因素，水资源的可持续利用是实现新时期经济社会发展目标，实现经济社会可持续发展具有基础性、全局性和战略性的问题。中国工程
9、院中国可持续发展水资源战略研究报告指出，到2030年，我国人口将达到16亿，人均占有的水资源量将下降到1700立方米左右，接近国际公认的警戒线，而那时国民经济需水总量将增加1600亿立方米；与此同时全国城市污水排放量将增加到850亿-1060亿吨，水污染已成为不亚于洪灾、旱灾的严重灾害。1993年国务院通过了中国21世纪议程，内容涵盖中国人口、经济、社会、资源、环境的可持续发展战略、政策和行动框架，强调“逐步建立国家可持续发展的政策体系、法律体系”。我国的水利事业正面临从传统水利向现代化水利、可持续发展水利转变，在继续做好防洪抗旱、防灾减灾工作的同时，应把解决水资源短缺和水污染问题放到重要的位
10、置。这次水法修改将实现水资源的可持续利用作为重要的指导思想，通过制定水资源规划，合理配置水资源，协调好生活、生产和生态用水，特别是加强水资源开发、利用中对生态环境的保护，以实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要。第二条在中华人民共和国领域内开发、利用、节约、保护、管理水资源，防治水害，适用本法。本法所称水资源，包括地表水和地下水。【释义】本条是对本法适用范围及水资源定义的规定。一、法律的适用范围，也称法律的效力范围，包括法律的时间效力，即法律从什么时候开始发生效力和什么时候失效；法律的空间效力，即法律适用的地域范围；法律对人、事的效力，即法律对什么人、行为适用。关于水法的时间效力
11、问题，由本法第82条规定。本条第1款是对本法适用的地域范围和对人、事的适用范围作出的规定，主要包含两层意思：（一）本法适用的地域范围，是中华人民共和国境内，即陆域范围。它包括在我国主权所及的全部领域内。一般讲，法律的地域效力范围的普遍原则，适用于制定它的机关所管辖的全部领域。水法作为全国人大常委会制定、颁布的法律，其效力自然在我国境内。这里需要指出的是，根据我国香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法的规定，只有列入这两个基本法附件三的全国性法律，才能在这两个特别行政区适用。水法没有被列入这两个基本法的附件三中。因此，水法不适用于我国香港和澳门两个特别行政区。（二）本法适用的主体范围，包括一
12、切从事开发、利用、节约、保护、管理水资源，防治水害活动的单位或个人。这里的“单位”，可以是我国的法人和其他组织，也可以是外资企业以及其他组织；“个人”既可以是中国公民个人，也可以是外国人。上述主体在我国境内从事开发、利用、节约、保护、管理水资源，防治水害活动的，都必须遵守水法。（三）本法适用范围不包括有关海水的开发、利用、保护、管理和防洪活动、水污染防治。本法第80条规定：“海水的开发、利用、保护和管理，依照有关法律的规定执行。”海域使用管理法、海洋环境保护法对海水的开发、利用、保护和管理已有规定，因此海水的开发、利用、保护和管理，不适用本法。本法第81条规定：“从事防洪活动，依照防洪法的规定
13、执行。”“水污染防治，依照水污染防治法的规定执行。”二、本法所称水资源，包括地表水和地下水。地球上的水分布在海洋、冰川、雪山、湖泊、沼泽、河流、大气、生物体、土壤和地层中，它们相互作用并不断交换，形成一个完整的水系统。全球97.5%是咸水，而能参与全球水循环、在陆地上逐年可以得到恢复和更新的淡水资源，数量仅为全球水储量的0.2%。这部分淡水与人类的关系最密切，且具有经济利用价值。这部分陆地上可供人们使用的淡水就是通常所说的水资源，一般包括地表水和地下水，它们都靠降水补给。地表水主要有河流和湖泊水，由大气降水、冰川融水和地下水补给，经河川径流、水面蒸发、土壤入渗的形式排泄；地下水为储存于地下含水
14、层的水量，由降水和地表水的下渗补给，以河川径流、潜水蒸发、地下潜流的形式排泄。地表水包括河流、冰川、湖泊、沼泽等水体；地下水是地下含水量的动态水量，用地下水的补给量来表示。水法规定的水资源，包括地表水和地下水，主要考虑地表水与地下水之间互相联系且相互转化，不能分割管理，必须加强统一配置、管理和保护。第三条水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体组织使用。【释义】本条是对我国水资源权属法律制度的规定。一、水是人类生活和社会生产的基本物质，人们在开发利用水资源的过程中，形成复杂的权益关系。随着社会的发展，
15、人类开发利用水资源的规模越来越大，水越来越成为影响整个社会生活的重要因素，水资源权属已成为不能回避的重要法律问题。水资源权属法律制度是水资源所有权和因占有、使用水资源而产生的各种相关财产权益（如取水权）的统称。由于水资源是一种动态的资源，具有多种功能，可以重复使用，决定了水资源权属与一般的财产权又有所不同，具有自己的特点。世界各国在长期的社会发展和用水实践中形成了自己成文或者不成文的水资源权属法律制度，这些规范的产生和存在都有其历史的合理性。因此，水资源权属法律制度是与不同国家和地区的社会制度、水资源状况、历史习惯、文化传统等紧密相关的，统一模式的水资源权属法律制度是不存在的。水资源权属法律制度的建立和完善是制定各种水事法律规范、设定水事法律关系中权利义务关系的基础。因此，进一步完善水资源权属法律制度是这次水法修订的一个重要内容。二、水资源属于国家所有。我国宪法第6条规定，“中华人民共和国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制”；第9条规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”。我国水资源短缺，人均占有量只有世界人均水平的1/4，同时在时空分布上极不均衡。因此，水资源是我国最宝贵的自然资源之一，是实现可持续发展的重要物质基础。只有严格依照
