关于ppp操作有关问题解读

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1、关于PPP操作有关问题的解读 财政部政府和社会资本合作中心 （中国清洁发展机制基金管理中心） 孟祥明 2015年7月28日 四川德阳 1 一、几个基本问题 二、PPP工作框架 三、如何做PPP项目 四、项目案例 五、PPP中心简介 主要内容 2 主要依据 3 法律 l预算法及其实施条例； l政府采购法及其实施条例。 政策 l关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国办 发201542号） l国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）； l国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445号）； l财政部关于推广运用PPP模式有关问题的通知（财金 2014

2、76号 ）； l财政部关于印发地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法的通 知（财预2014351号）。 主要依据 4 部门规章 lPPP操作指南 （财金2014113号） ； lPPP项目合同指南（财金2014156号）； l政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法（财库 2014214号）； l政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财金 2014215号）； lPPP项目财政承受能力论证指引（财金201521号）； l政府和社会资本合作项目财政收支预算管理暂行办法（制订中）； lPPP项目物有所值评价指引（制订中）。 什么是PPP? lPPP（Public-Private Partners

3、hips） 政府和社会资本合作 l舶来品 l无统一定义 l在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、 运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立 合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政 府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价，保 证社会资本获得合理收益。 PPP仅是一种融资手段？（） 一、几个基本问题 5 哪些机构可以代表政府？ l政府或其指定的有关职能部门或事业单位作为实施机构； l政府可指定相关机构依法参股项目公司。 l融资平台和国企为何不能做政府方？ 政策层面：有违政企分开； 法律层面：不具授予特许经营权和批准项目合同的职责； 执行层面：不承担管理职能，协调能

4、力差。 平台公司代表政府入股项目公司并未禁止。 一、几个基本问题 6 政府是否必须参股项目公司？ l政府可以参股PPP项目公司； l获取知情权； l保障公众利益最大化。 对政府项目公司的持股是否应有限制？ l参股目的：赚钱？ l知情权、增信、撬动社会资本； l政府不控股，不参与项目公司商业运营。 一、几个基本问题 7 哪些可以作为社会资本？ l依法设立且有效存续的具有法人资格的企业。民营企业、国有企业、 外国企业和外商投资企业； l不包括本级政府下属的融资平台公司及其控股的国有企业（上市公司 除外）。 l已建立现代财政制度、实现市场化运营、承担政府债务已纳入政府财 政预算、明确公告不再承担地方

5、政府举债融资职能的融资平台公司， 可作为社会资本参与当地PPP项目。 为什么排除本级？ l地缘优势，不能充分竞争； l风险未真正转移； l责权利对等。 一、几个基本问题 8 怎么选社会资本？ PPP项目政府采购管理规定 l公开招标：适用于核心边界条件和技术经济参数明确、 完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不 做更改的项目。 l竞争性谈判； l邀请招标； l竞争性磋商； l单一来源。 公开性和竞争性是实现物有所值的关键保证！ 一、几个基本问题 9 哪种回报机制可以做？ l使用者付费（ ）； l可行性缺口补助（ ）； l政府付费（ ）：使用量、可用性、绩效。 哪种类型可以做？ l存量项

6、目（ ）：鼓励采用PPP模式化解融资平台存量债务。 l新增项目（ ）：审慎控制新建PPP项目，防止加剧财政收支 矛盾。 一、几个基本问题 10 三种收益回报机制 11 项目公司 Private FirmPrivate Firm 最终使用者End-users 政府方 按可用性 付费 可行性缺口 补助 服务 服务 政府方 项目公司项目公司 最终使用者 使用者付费政府付费可行性缺口补助(VGF) 服务 使用量 绩效 付费付费 一、几个基本问题 12 公共领域 准公共领域 竞争性领域 PP P 哪些领域可以做？ 哪些领域可以做？ l公共交通项目（ ）：机场、港口、铁路、公路、桥梁 、轨道交通； l公用

7、设施项目（ ）：供电、供气、供水、供热、污水 处理、垃圾处理； l社会公共服务项目（ ）：教育、医疗、养老、监狱、 保障性安居工程。 一、几个基本问题 13 PPP有哪些形式？BOT是不是PPP？ 一、几个基本问题 14 社会资本参与程度高 委托运营(O&M） 社 会 资 本 风 险 承 担 程 度 低 高 完全私有化 完全公有化 管理合同 (MC) 租赁-运营-移交(LOT) 建设-运营-移交(BOT) 建设-拥有-运营(BOO ) 转让-运营-移交(TOT) 改建-运营-移交(ROT) 区域特许经营(RC) 购买-建设-运营(BBO) 一、几个基本问题 15 如何判断使用哪种PPP方式？

8、为什么要推行PPP？ l国家战略：十八届三中全会以来中央先后9次围绕PPP进行部署； l一次体制机制变革 国家治理体系和治理能力现代化 依法治国 市场决定性作用 u激发市场活力 u鼓励创新创业 转变政府职能、简政放权、优化服务 u放宽市场准入，引入竞争机制 u权利清单 u负面清单 u责任清单 一、几个基本问题 16 l现实所需 政府债务瓶颈vs稳增长、促改革、调结构和惠民生； u 2013年6月全国各级政府债务约30万亿，地方政府性债务17.9万亿。 基础设施投资巨大缺口vs庞大社会资本准入难； u2020年城镇化率要达到60%，投资需求达42万亿； u玻璃门、旋转门、弹簧门。 公用事业运行效

9、率不高vs政府财政不堪重负。 少花钱，多办事，办好事！ 一、几个基本问题 17 PPP为何能解决现实需要?物有所值 一、几个基本问题 18 VFM 增加 供给 提升 质量 提高 效率 办好事办好事 多办事多办事 少花钱少花钱 l传统模式下，政府前期投入多，年度支出波动大。 lPPP模式下，政府年度支出平滑。 19 物有所值 一、几个基本问题一、几个基本问题 PPP的优势有多少？ l英国： 75%的项目采用PPP后达到预期目标，节约开支17%； PPP VS 传统方式 u按期完工：80% : 30%； u按预算完工：80% : 25%（其中20%的预算 调整因实施方案调整）； u供水系统漏水率：

10、3%:16% 。 l澳大利亚 较传统方式节约开支11.4%； 21个总额49亿澳元的PPP项目超支仅5800万澳元；33个总额45亿 澳元的传统项目超支6.73亿澳元。 一、几个基本问题 20 PPP不是万能的 l竞争不充分，风险未有效转移 设计不当、交易结构不合理、采购竞争不充分、监督不到位。 l政府过度承诺增加财政风险 掩饰长期债务、不重视或有债务。 l流程全、标准细、耗时长 l过度使用PPP 不是所有项目都适合用PPP模式（市场测试、财政承受力）； 政府越界做PPP：权力清单、负面清单、责任清单。 一、几个基本问题 21 如何判断是不是PPP项目？ l公共产品和公共服务； l全生命周期管

11、理； l契约精神； l风险分担、利益共享； l按效付费； l物有所值。 PPP与加长版BT的区别？ 一、几个基本问题 22 为什么由财政部门统筹推进PPP工作？ lPPP是一个财政问题（PPP的本质是政府购买公共产品和服务） l是财政预算管理的一项内容； PPP项目财政承诺是政府债务管理的一项重要内容； 特许经营权是政府的一种无形资产； PPP项目形成的资产终极所有权属于政府； PPP项目资产和负债是政府综合财务报告的一部分。 财政是政府收支、采购、债务和资产管理的主管部门 一、几个基本问题 23 财政部门的定位和作用有哪些？ l牵头部门 根据国务院落实全面深化改革决定重要举措分工方案，财政部

12、是落实 PPP改革举措的第一责任人。 关于在公共服务领域推广PPP模式的指导意见（国办发201542号）第二 十三条明确财政部要会同相关部门，加强政策沟通协调和信息交流，完善体 制机制。 l分工协作、各司其职 财政部门要搞好三个协调：政府职能部门、社会资本 、第三方专业机构。 发挥第三方专业机构作用：专业顾问、财务顾问、采购顾问、融资顾问和法 律顾问。 财政部门要抓好两个论证：物有所值和财政承受能力。 l PPP中心 负责规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信 息统计和专家库建设等。 要学会用PPP的方式做PPP！ 一、几个基本问题 24 （一）总体框架 （二）制度建设

13、 （三）机构能力建设 （四）示范战略 （五）地方进展情况 （六）下一步工作思路 二、PPP工作框架 25 26 物有所值 制度建设 机构建设 示范项目 政府、市场、公众 （一）总体框架 （二）制度建设 27 预算法 政府采购法及其实施条例 PPP法（计划中） 关于加强地方政府性债务 管理的意见（国发43号） 关于在公共服务领 域推广政府和社会资本合作模式指导意见（国办42 号） 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题 的通知（财金76号） 法律 政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014113号） PPP项目合同操作指南（财金2014156号） PPP项目政府采购管理办法（财库2

14、014215号） PPP项目财政承受能力论证指引（财金201521号） 政策 PPP项目合同指南 PPP项目合同案例 标准化合同 指南/指引 PPP项目识别标 准（经济、技术、财务等） 产出标准 绩效付费标准 合同 标准 项项目 识别识别 物有所值评价指引（制订中） 财政承受能力论证指引（财金201521号） 项项目 准备备 PPP项目风险分配（制订中） PPP项目定价和价格调整机制 项项目 采购购 PPP项目采购政府管理办法（财库2014215号） 项项目 实实施 PPP项目合同指南（财金2014156号） PPP财政预算支出管理（制订中） 项项目 移交 绩效评价指引（制订中） PPP操作指

15、南（财金2014113号） 28 1. PPP操作指南 29 项项目发发起项项目筛选筛选 物有所值值 评评价 财财政可承受 力评评估 管理架构组组建实实施方案编编制 实实施方案 审审核 资资格预审预审 采购购文件 编编制 响应应文件 评审评审 谈谈判与合同 签签署 项项目公司 设设立 融资资管理 绩绩效监测监测 与支付 中期评评估 移交准备备性能测试测试资产资产 交割绩绩效评评价 项目识别 项目准备 项目采购 项目执行 项目移交 1. PPP操作指南 30 政府社会资本 社会资本金融机构 上 半 场 下 半 场 项目识别 项目准备 项目采购 项目执行 财政部门（PPP中心）会同行业主管部门开展物有 所值评价工作（指引制订中）。 l定性评价（6大核心要素）：全生命周期整合的潜力、风 险识别与分配、绩效导向、潜在竞争程度、鼓励创新、政 府能力。 l定量评价：对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与 政府比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断 PPP能否降低全生命周期成本。 定量评价各地根据实际情况开展。 PPP 值 PSC值 2. 物有所值评价指引 31 财政部门会同行业主管部门从定性和定量两方面开 展承受能力论证。 l做好责任识别：股权投资、运营补贴、风险承担、配套投 入； l做好各支出责任的测算； l做好财政能力评估：财政支出能力评估、行业均衡性评估 。 l每年全部