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1、土地一级开发及有关法律问题,主讲：孙忠祥,目 录,一、概述,二、涉及土地一级开发的法律规定,三、以前房企参与土地一级开发的主要盈利模式,四、土地一级开发的融资方式问题,五、企业参与土地一级开发的法律风险,六、开发企业参与土地一级开发风险防范,一、概 述,1、土地一级开发的含义 土地一级开发是伴随着城市土地储备制度的发展而逐渐演变的新型土地开发形式。 2000年12月8日，北京市人大常委会通过的中关村科技园区条例第四十八条规定：“中关村科技园区的土地一级开发，应当服从中关村科技园区建设的统一规划”。这是在法律法规中首次提到“土地一级开发”一词，但并未对土地一级开发的涵义做出明确界定。,一、概 述
2、,2002年12月，北京市国土资源和房屋管理局印发了北京市土地一级开发管理暂行办法（京国土房管出2002100号），第一次从立法角度对土地一级开发做了较为详尽权威的界定。该办法第三条：“本办法所称土地一级开发，是指政府委托市土地整理储备中心(以下简称市土地储备中心)及分中心，按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发计划，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为。”,一、概 述,土地一级开发目前尚无统一的学理定义。根据北京市土地一级开发管理暂行办法第三条规定，土地一级开发概念可以归纳为：政府按照土地利用总体
3、规划、城市建设规划及环境保护等强制性规定的基础上，就一定量的土地进行征用、拆迁补偿、规划设计、市政基础设施、公共配套设施和环境景观建设等活动的总和。,一、概 述,2、土地一级开发的内容 在城市土地开发中，当地政府按照城市总体规划要求办理前期手续，对一定区域范围内的国有土地或集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，将原本非国有土地使用权（可能是集体使用权或荒地）转变了国有土地使用权，从根本上改变了土地的使用性质。然后进行市政配套基础设施建设等前期开发建设工作。等到土地验收完成后开始用于商业运作，挂牌出让，进行土地二级开发。,一、概 述,3、土地一级开发的运作过程 政府依据城市总体规划编制区域规
4、划或控制性详细规划是土地一级开发运作流程的开始。 一级开发的验收完成标志着土地一级开发的完成。具体来说，土地一级开发的运作流程分为五个阶段： （1）区域规划编制 （2）实施方案编制 （3）意见征询和行政审批 （4）组织实施征地拆迁和市政工程建设 （5）工程验收,一、概 述,（1）区域规划编制 由地方政府（区、县或乡镇）主导，根据城市的总体规划及土地利用的总体规划，编制拟开发地块所属区域的总体规划或控制性详细规划，并将编制完成的规划报送市政府的规划主管部门审批，由土地主管部门进行土地预审。实践中，土地一级开发商为取得土地一级开发资格，往往会提前介入，出资或协助政府完成区域规划的编制控规。,一、概
5、 述,（2）实施方案编制 地方政府在报审区域规划的同时，需向土地主管部门提出土地一级开发申请，并完成土地一级开发实施方案的编制。实施方案的编制应以政府规划部门批准的区域规划为依据，实施方案将作为招标文件的主要组成部分。,一、概 述,（3）意见征询和行政审批 地方政府的实施方案报送上级政府后，由上级政府土地主管部门牵头，会同发展和改革、规划、建设、交通、环保等部门对土地一级开发提出意见和建议。申报方将根据意见和建议对实施方案予以调整，直到获得审核通过。一旦审核确定了实施方案，就可以在实施方案的基础上整理完成土地一级开发招标文件。通过公开招标，选定土地一级开发实施主体，并与之签署土地一级开发委托合
6、同。一级开发商取得授权批复后，持授权凭证到环境、交通、规划、土地等部门办理行政审批许可手续。,一、概 述,（4）组织实施征地拆迁和市政工程建设 按照政府批准的实施方案，完成征地拆迁。 征地拆迁涉及拆迁安置标准、补偿方案及回迁安置，这是一级开发过程中最容易产生纠纷的阶段，会遇到的法律问题很多，非常麻烦。现在是政府的土地征收中心执行拆迁，开发企业不得参与，对开发企业是个好事。但是，在征收拆迁过程中，开发企业不是无所作为，而是更要积极参与、积极谋划，只不过是不要直接面对被拆迁对象。按照政府批准的实施方案，完成市政工程建设。市政工程建设主要是将水、电、气、通信、道路等市政设施引入待征用地内。在市政设施
7、建设和基础配套设施建设中，会遇招投标、施工合同谈判和履行等法律问题。,一、概 述,（5）工程验收 土地一级开发的工程验收包括：审核土地一级开发主体提交的一级开发成本报告、审核待征土地地上物清除状况及拆迁结案手续、复检市政工程等。验收由土地储备部门、市政建设部门、工程建设管理部门、拆迁管理部门及土地一级开发商一并完成。 本阶段，一级开发企业关注的是供地进度和成本、利润的收回，因此会有关于供地方式的合法性、供地文件的合规性等法律问题。,一、概 述,4、土地一级开发与土地储备、土地整理的区别和联系 土地一级开发与土地储备、土地整理的含义不完全相同。 （1）与土地储备的区别和联系 （2）与土地整理的区
8、别和联系,一、概 述,（1）与土地储备的区别和联系 2007年颁布的土地储备管理办法，所称土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备可分为前期开发、储存以备供应两个环节，这里的“前期开发”实际上即是土地一级开发（一部分还是全部）。可见土地储备包含土地一级开发，通过土地一级开发，实现土地储备。,一、概 述,（2）与土地整理的区别和联系 土地整理源于早期对农用地的平整，是指通过采取各种措施，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生态条件和生态环境的行为。随后此概
9、念也用于建设用地。土地整理更多的是一种工程实施过程，而土地一级开发除了工程特征之外，还涉及征用、拆迁、权属转移、利益分配以及政府调控等等。由此可见土地一级开发包括土地整理。,一、概 述,5、土地一级开发的主体是政府。 在2011年1月21日前，我国基本上是不分一、二级开发，从征地拆迁开始基本都委托给开发企业去做。当时的拆迁都由政府核发拆迁许可证，委托开发商或者拆迁公司进行征地、拆迁。有很多都是在没有实行征收拆迁就将土地挂牌给开发企业，就是所说的生地出让”、“毛地出让”。,一、概 述,2011年1月21日施行的国有土地上房屋征收与补偿条例第二十七条明确：“禁止建设单位参与搬迁活动”。从而将传统的
10、“生地出让”、“毛地出让”变为“熟地出让”，将传统的房地产开发商一级、二级联动开发的模式变为政府主导一级开发模式。 过去一些开发商进行土地一级开发出现了一些历史遗留问题，特别是拆迁的遗留问题，对哪些钉子户企业不能强拆，征收中心不管或不知道怎么管，法院更不管。到底怎么办？也可以说在法律上是空白点。,一、概 述,6、ppp模式与房地产企业参与土地一级开发 （1）ppp模式很有前途，中共十八届三中全会提出：“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。”鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。 2014年9月26日，财政部下发关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问
11、题的通知（财金201476号），成为财政部推广以来所颁布的第一份正式文件。该文件阐明了PPP模式的意义，即“推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。,一、概 述,该文件概括了PPP模式内容：通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。 2014年11月29日，财政部又印发财金2014113号政府和社会资本合作模式操作指南（试行），进一步明确了政府和社会资
12、本合作项目实施质量，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程。,一、概 述,12月2日，国家发改委发布了关于开展政府和社会资本合作的指导意见，被称为发改委PPP模式总动员，明确了PPP项目的范围、操作模式、工作机制及政策保障等。 2015年3月15日，国家发展改革委和国家开发银行发布关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知，对社会资本开出了更优厚的条件，其中包括贷款期限最长可达30年、贷款利率可适当优惠等。,一、概 述,2015年3月5日，李克强总理在政府工作报告中提出，在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式。在此前的地方中，各地也纷纷把P
13、PP写进工作报告。中国高层再度着力推广PPP模式，与对冲当前经济下行压力密切相关。提供公共产品、能够撬动社会资本的PPP模式无疑是实现一系列“稳增长”布置的关键。 在政策的强力刺激下，地方政府积极推进PPP模式。现在PPP模式已经形成了时髦的名词。,一、概 述,（2）ppp模式与土地一级开发关系密切 PPP模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作。那么土地一级开发其中就包括部分基础设施建设。所以PPP模式与土地一级开发关系密切。房地产企业参与土地一级开发，可以说是一件双赢的事情。,一、概 述,政府希望企业参与土地一级开发。一是，土地一级开发需要大量的资金支持，主要用于土地
14、征购、拆迁安抚以及后期基础设施的建设方面。地方政府，特别是经济不发达地方的政府在负债比较高的情况下，要想搞好土地一级开发必须借助社会资金。二是，在土地开发过程中需要一整套繁复详实的具体规划操作方案，同时还需要大量的人员调配等等工作，这些由房地产企业完成，减轻政府的工作负担。三是，房地产企业自身追求高效率高盈利的特性，必定会尽可能地在保证项目工程的高效率的基础上考虑最大限度地降低成本，这样就很大程度地减轻了政府的经济负担。,一、概 述,企业自身也愿意参与到土地一级开发中来，直接原因就在于企业的最终目的就是获取经济利益。具体而言，不同的企业在参与土地一级开发的具体实践中的具体目的也有一些差异。对于
15、国有控股的上市公司而言，它们参与土地一级开发的过程中追求产值的最大化，而并非最大限度的经济利益，它们在土地开发过程中会要求将全部投资都能够纳入公司的经营业绩之中来。而大部分企业参与土地一级开发的目的还是在于追逐利益的最大化，这些企业希望在土地开发的后续工作中能够获得出地出让金的分成。,一、概 述,然而对于私营企业参与土地一级开发的实际目的则不仅希望获得资金利息，还希望对土地一级开发后的土地出让金进行分成。还有一些房地产开发企业参与到土地一级开发中在寻求基本的经济利益的同时，还希望参与到土地的二级开发中去，即希望在土地出让的过程中获利。无论是政府方面还是企业自身的原因，企业参与土地一级开发符合社
16、会主义市场经济发展的需要，因此可以说是土地开发过程的大势所趋。（怎么样拿到二级开发）,二、涉及土地一级开发的法律规定,1、国家的法律（全国人大制定） （1）土地管理法只是对土地一级发中的征收、征用做了原则规定 第二条第四款：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。 根据这一条规定，一是征收、征用必须是为了“公共利益”；二是征收、征用必须给予“补偿”。 第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。这一条强制性规定农用地转用必须办理“审批手续”。,二、涉及土地一级开发的法律规定,第四十七条第一款规定的补偿原则是：“按照被征收土地的原用途给予补偿。” 第四十七条第二款规定的征收耕地的补偿费范围和标准。 补偿范围：包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。 补偿标准： （1）土地补偿费年产值的6至10倍； （2）安置补助费年产值的4至6倍，最高不得超过15倍； （3）地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。,二、涉及土地一级开
