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1、突发气象灾害应急管理机制研究陈超1, 左雄 2（1四川省气象局气候中心，成都，610071； 2重庆市气象局，重庆，401147） 摘 要随着突发气象灾害事件的频繁发生,建立和完善应对突发气象灾害的管理机制已经成为政府的重要职能之一。本文概述了突发气象灾害应急管理机制，并借鉴发达国家的经验，力求建立和完善我国应对突发气象灾害的管理机制,尤其注重预警机制建设。 关键词：突发气象灾害；应急管理机制；预警机制在经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的时代背景下,突发性气象灾害已成为社会管理中不可回避的重大挑战。如何建立一套比较完善的突发性气象灾害应急管理机制，在防御和减轻突发气象灾害，保护国家财产
2、和人民生命财产安全中具有极为重要的作用。 加强突发气象灾害应急预案、机制、体制和法制建设 ,提高政府应对突发气象灾害的能力, 是当前各级政府面临的重大课题。本文对国内外政府应急管理的机制建设进行了分析研究,并就我国应对突发气象灾害管理机制建设和完善提出了相关设想和建议。 1 突发气象灾害应急管理机制概述 1.1 突发气象灾害应急管理机制的界定突发气象灾害应急管理机制是指国家建立专门的常设行政机构通过有效利用社会资源进行预防和控制突发事件而形成的一整套机制的总和。建立突发气象灾害应急机制的目的在于，提高政府对突发气象灾害的预见能力和救治能力，及时、有效地处理突发气象灾害，恢复社会稳定以及公众对政
3、府的信任。现代社会对政府提出前所未有的挑战，面对突发气象灾害，需要专门的政府机构利用应急机制进行有效的协调、统一指挥，从而力争将危害降到最低限度1。 突发气象灾害应急管理机制问题,实际上是突发气象灾害应急系统的功能、结构和运行机理问题： 从功能上看，是通过突发气象灾害应急系统运作，迅速有效的制止或消除突发气象灾害的危害，迅速有效的处理危害后果，使社会经济系统恢复正常运行。 从结构上看，突发气象灾害应急系统应有指挥决策，信息处理、人员、物资、能量、设施设备及手段，组织及制度等各部分，形成具有有机联系的整体。 从机理上看，突发气象灾害应急系统的运行应采取政府主导的压力驱动为主的方式，人员、物资、能
4、量按政府意图通过政策、法律、行政手段筹集和传递。同时，通过激励手段营造拉力驱动环境，吸引社会公民和社会团体投入。在制约方面，则存在指挥决策水平、信息处理、资源及手段状况，公共管理水平、社会、自然生态，法律环境等诸多因素影响2。1.2突发气象灾害应急管理机制的分类 突发气象灾害一旦发生 , 必须迅速启用所有政府资源开展危机救治 ,及时采取果断措施 ,快速、有效地遏制危机的发展和升级,控制危机局势,迅速解决危机 ,尽快恢复社会正常秩序。因此，建立快速高效的应急处置机制已迫在眉睫。应急运行机制分为以下几类：1、事件管理机制，包括事件分类分级机制和事件信息披露机制。2、过程管理机制，包括预防机制、预警
5、机制、事件处置机制、应急决策机制和信息沟通机制。3、资源管理机制，包括人力资源管理机制和物资资源管理机制。4、监控管理机制，包括监督审查机制和奖惩责任机制。5、合作参与机制，包括周边合作互助机制和社会参与机制。2 国外突发气象灾害应急管理机制及其借鉴 2.1 国外突发气象灾害应急管理机制现状 美国政府应急机制以相互协作、密切配合、反应快速为特征。主要可以概括为：通过设定危机类别和等级进行风险提示的预警机制；通过计算机互联网和明确信息报告信息共享机制；通过明确分工，制定应急计划，建立统一指挥中心形成的应急决策与处置机制；通过与民间组织、工商企业、社会组织、专业技术人员乃至国际组织签订协议形成的广
6、泛的社会动员机制；针对重大灾害设立新闻发言人及时向社会报告事件进展的信息发布机制；以灾民自救。政府帮扶，市场组织、社会团体、国际组织等多方参与的善后恢复机制以及专业机构在科学的评价体系、评估指标指导下针对应急管理全过程进行的调查评估机制等。美国气象灾害管理体制先进，建有统一高效救援指挥协调机构美国紧急救援管理局。 日本的应急信息化建设从完善基础设施建设入手，充分应用各种先进的信息通信技术，构筑起了高效、严密、适合实际国情的、包括气象灾害的各种自然灾害的防灾、减灾应急信息化体系。它的经验和做法，对我们更好地把握应急信息化发展的方向和趋势，加快应急信息化发展的建设步伐不无裨益。 另外，英国建立了由
7、政府各部门组成的灾害预警和防范系统。巴西建立健全与气象灾害有关的法律、法规，依法防御气象灾害。国家建立专门机构、制定灾害应急计划和对策、完善灾害管理体制。 2.2国外突发气象灾害应急管理机制的经验 2.2.1完善的法律制度和预案是做好气象灾害应急管理工作的前提 依法行政，努力使突发气象灾害的应急处置逐步走向规范化、制度化和法制化轨道。另外，进一步完善各类预案，形成“横向到边、纵向到底”的预案体系。应急预案必须明确回答事前、事发、事中、事后怎样做，何时做，用什么资源做，使应急预案一定要有针对性、操作性、科学性、实效性、完整性和经济性。 2.2.2强调全过程的应急管理,突出预防的重要性 发达国家的
8、应急管理通常包括了:阻止、准备、应对、重建和舒缓。当前的发展趋势是越来越注重预防,针对薄弱环节采取相应的预防措施,减少发生灾难的可能性,降低灾难可能带来的损失。 2.2.3在政府统一领导下有关部门各负其责、协同合作是有效应对气象灾害的保障 突发气象灾害应急运行需要多个部门和地区的密切协作配合，建立统一高效的应急联动协调机制是应急管理工作的关键环节。要完善部门联席会议制度，逐步形成信息共享、分工协作的横向联动体系，协调有序地应对各类跨行业、跨领域、跨地域的危机。 2.2.4及时的应急响应和服务是做好气象灾害防御工作的关键 提高重大天气事件预报预测的准确率，进一步扩大气象灾害监测覆盖面，加强预报技
9、术方法研究以及公共气象服务、气象预报预测、综合气象观测等系统的关键技术攻关和相关学科的交叉研究，建立和完善气象灾害业务评估系统，实施灾害性天气影响重点区域重点防御。加强气象灾害应急服务技术装备建设：加强气象监测能力和预警能力建设，实现气象灾害分区预警，建立完善各级应急信息管理平台，建立气象与通信部门联动机制，推进气象灾害和极端天气气候事件预警信息发布能力建设。建立气象灾害应急救援保障体系：建立和完善气象灾害应急指挥中心及多部门预警防御协调体系，建立应急联动机制，增强快速反应能力。2.2.5责任共担的参与机制 突发事件所造成的影响是广泛的，甚至会涉及灾区的每一个人、每一个部门。所以，公共危机管理
10、不仅仅是政府的责任，更不只是某一个相关部门的责任，它应当是一个涉及全社会的系统工程。提高公共危机管理的社会参与程度，一方面可以缓解危机在公众中产生的副作用:另一方面可以降低政府应对危机的成本，提高政府的回应能力。 2.2.6 透明的信息沟通机制 让公众知道突发气象灾害的真相，是西方发达国家处理危机的一个共同点。在危机中，法律规定政府有责任向媒体公布危机真相，而媒体也有义务向公众传达准确的信息，媒体有独立的权力参与危机管理的整个进程，并就某些公众感兴趣的问题作进一步的调查。政府通过媒体及时地与公众沟通，告知真相，一方面，可以提高政府的公信力，增强公众对政府应对危机的信心;另一方面，可以稳定军心，
11、引导公众积极支持，参与政府的危机管理，从而提高政府公共危机管理的效率和效果。 2.2.7 完善的教育、培训机制 西方发达国家非常重视通过教育、培训及演练，培养社会的危机防范意识和公众危机反应能力，并使其经常化、制度化和法定化。从国外情况来看，日常的情景训练和危机应对演习，对于提高危机管理效率、减少危机带来的损失、提高政府的威信都具有不可估量的作用。在全社会树立正确的危机防范意识，并通过培训提高公众的危机反应能力，是形成完善的公共危机管理体系的重要环节，它不仅能在灾害发生时减少损失，减轻社会震荡，而且对顺利开展灾后重建，也同样具有重要的、积极的作用。 2.2.8先进的城市应急联动机制 目前，国内
12、外许多城市都在探索如何提高城市的应急反应能力，芝加哥、纽约、洛杉矶、伦敦等发达国家城市率先走上城市公共危机事件应急联动的道路。城市应急指挥联动系统代表的是目前世界先进、科学的危机处理方法，核心作用是能实现公共危机事件处理的全过程跟踪支持。从危机事件的上报、相关数据的采集、紧急程度的判断、实施沟通、联动指挥到应急现场支持、领导辅助决策，采用统一的指挥调度平台，借助网络、可视电话、无线接入、语音系统等各种高科技通讯手段，在最短时间内调动公安、消防、环保、急救、交警等不同部门，不同警区的警力协同作战，对突发事件做出有序、快速、高效的反应3。 3 加强我国突发气象灾害应急机制建设与创新 3.1 突发气
13、象灾害管理机制建设的全过程 突发气象灾害管理不仅仅是紧急事件之后的救济工作，而是强调全过程的应急管理。为建立我国的突发气象灾害管理机制，将突发事件管理过程分为预防、准备、回应、重建和舒缓五个阶段(其中舒缓贯穿于全过程)，然后针对每个阶段的特定任务及管理重点，制定相应的机制 (如图1)。 准备阶段回应阶段舒缓阶段重建阶段预防阶段图1 突发气象灾害应急管理机制全过程 1.准备阶段。此阶段的重点在于完善、保持和提升预防紧急事件的发生，回应突发气象灾害事件和灾后重建的能力。危机准备是一个连续的过程，包括所有层级的政府机构，私部门和非政府组织识别危险源，确定薄弱环节和确认所需资源的工作。 2.预防阶段。
14、此阶段的重点在于避免和制止突发事件的发生，包括把情报和其他信息应用到阻止突发事件操作的对策措施，安全措施，对威胁根源的调查，公共健康和农业监视和检测。 3.回应阶段。此阶段的重点在于确认突发气象灾害事件出现后的直接影响。为保护生命、财产和环境采取立刻行动，满足公民最基本的生活需要，维持受影响地区的社会，经济和政府的结构与秩序。突发气象灾害回应也包括了执行危机操作计划和旨在减少生命财产损失，以及其他不应该付出代价的舒缓行动。 4.重建阶段。此阶段的重点在于帮助受突发气象灾害影响的个人、社区和环境恢复到正常状态。重建或更换损毁的物品设施。重建行动在紧急事件之后要持续较长时间。重建项目包括舒缓行动中
15、减少未来紧急事件损害的内容。 5.舒缓阶段。此阶段的重点在于减少或最小化突发气象灾害对人和财产造成的损失，或者减轻危机事件实际或潜在的影响和后果。舒缓措施可以在突发气象灾害事中、事前和事后执行。舒缓措施经常要根据上次突发气象灾害的经验教训。灾害舒缓包括任何经济上合算的，减少灾难潜在损害的措施。 全过程的突发气象灾害应急体制，突出体现了“未雨绸缪，防患未然”的管理理念，通过有针对性的预防措施，减少发生灾难的可能性，降低灾难可能带来的损失，从而达到防灾减灾的目的，忽略或轻视任何一个环节，都会对突发气象灾害应急管理目标的实现带来障碍。3.2 完善突发气象灾害应急管理机制 由于突发气象灾害的防灾减灾涉
16、及到方方面面，需要政府组织领导，各个部门积极响应。近年来在气象灾害应急管理中，气象部门在内部上下联动的同时，加强了与新闻、水利、民政、安全监督、海洋、农业、林业、环境等部门的横向联动和紧密协作，建立应急联动机制，把气象工作纳入各级政府的公共服务体系。同时，加大了气象灾情收集上报工作力度，建立了气象灾情直报制度，加强向各级政府报送重大气象信息以及相关突发气象灾害的气象保障服务信息，做好气象服务保障以及各类紧急重大情况收集汇总等工作。为探索和完善突发气象灾害应急管理机制，气象部门提出以下措施：1、加强气象灾害应急响应服务能力建设 提高重大天气事件预报预测的准确率，进一步扩大气象灾害监测覆盖面，加强预报技术方法研究以及公共气象服务、气象预报预测、综合气象观测等系统的关键技术攻关和相关学科的交叉研究，建立和完善气象灾害业务评估系统，实施灾害性天气
