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1、缩小城乡社会发展差距 提高农村公共服务水平 李燕凌曾福生 公共服务是国家为社会公众生活和参与社会经济、政治、 文化活动提供保障和创造条件，具体指对社会提供的公共产品 和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保 障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公 共信息等。国际上一般按照一国公共支出规模与结构，来衡量 该国公共服务的水平。按照公共支出的领域来划分，政府公共 服务主要包括经济性公共服务和社会性公共服务。经济性公共 服务是指政府为促进经济发展而直接进行各种经济投资的服 务，如投资经营国有企业与公共事业、投资公共基础设施建 设、对企业经营活动进行补贴等；社会性公共服务是
2、指政府通 过转移支付和财政支持对教育、社会保障、公共医疗卫生、科 技补贴、环境保护等社会发展项目提供的公共服务。从市场经 济发展史来看，发达国家政府职能演变的规律是：政府职能从 以经济服务为主，逐步扩展到以社会性公共服务为主。我国 新一届领导层成立后，围绕“三农”问题，已经连续三年发了 三个一号文件。2 0 0 3 年“一号文件”，突出解决给农民恢复 “国民待遇”问题。2 0 0 4 年“一号文件”，着力于促进农民增 加收入。2 0 0 5 年“一号文件”在要求“已经实行的政策不能 * 基金项目：来源于湖南省2 0 0 4 年科技计划项目农民增收效果评价指标体系 的构建( 项目编号：X T K
3、 O I B Z H 0 0 1 ) ，李立清副教授为该项目主持人。 1 7 9 农村发展与制度创新 变，已经给农民的实惠不能减”的同时，特别强调要加强农村 社会管理和公共服务，文件明确提出，“随着国家财力物力的 增强，要逐步加大支农力度”，“要加快发展农村教育、卫生、 文化等社会事业，促进农村经济社会全面发展，维护农村社会 稳定。”可见，加强农村公共服务，已经成为转型时期政府解 决“三农”问题最重要的课题之一。 一、农村公共服务落后现状及其分析 我国农村公共服务落后的根本原因在于政府财政对农村的 公共投入严重不足，且城乡公共投入结构极不合理、不公平。 国家用于农村支出包括两个方面：一是用于支
4、援农村生产支 出，农林水利气象等部门的事业费，农业基本建设支出，农业 科技三项费用支出，农村救济费和其他等。1 9 9 0 - - 1 9 9 8 年期 间上述各项支出总和占全国财政支出比重的9 5 ；二是用 于农村人口的文教卫牛事业费支出，约占财政支出的5 5 ； 两项合计占全国财政总支出比重仅为1 5 。也就是说，占我国 总人口6 5 以上的农民只使用了1 5 的政府财政支出，扣除 同期全国性公共物品和公共服务支出比重因素约3 0 ，占我国 总人口3 5 的城镇居民却使用了约5 5 的政府财政支出。下 面我们从四个主要方面，来说明这种城乡公共品供给失衡的 状况。 ，( 一) 农村教育落后与
5、城乡教育事业发展的差距 表卜1 和表卜2 突出反映了我国城乡公共教育服务反差巨 大的现状： 中国统计年鉴2 0 0 0 年，第2 6 3 页。 胡鞍钢、工绍光、周建明丰编。第一二次转型：国家制度建设第4 l 页， 北京：清华大学出版社，2 0 0 3 年。 1 8 0 社会发展与公共产品 第一，农村教育投入比城镇低得多。从三个主要公共教育投 入指标看，差距最大的是普通中学生生均教育总投入，城镇是农 村的1 9 9 倍。在中小学生生均国家财政性教育经费支出方面， 城镇约为农村1 5 倍；中小学生生均预算内教育经费支出，城镇 约为农村1 3 倍。 第二，农村学生学杂费相对负担比城镇高得多。考虑到城
6、乡 收入和消费水平差异，比较学杂费的实际负担率，即从学杂费占 人均收入和人均消费支出的比重看，农村普通小学学生是城镇学 生的2 5 “ - - 2 6 倍，普通中学学生是城镇学生的1 2 1 3 倍。高 等学校学生学杂费更高，相当于农村人均纯收入的1 6 6 倍，或 人均生活消费支出的2 2 5 倍。如果再考虑农村中小学校基本建 设中，乡镇统筹、村级摊派因素，则农村学生的学杂费负担率就 比城镇更大了。 第三，农村比城镇的办学条件差。从生均固定资产占有量比 较，城镇普通小学生是农村的2 4 3 倍，城镇普通中学生是农村 的2 9 0 倍，反映出农村普通中小学在实验室、图书馆、体育场 地等方面建设
7、远远落后于城镇学校。在校舍建设方面的城乡差距 是最大的，城镇普通中学学生生均校舍面积有7 5 5 平方米，农 村普通中学生均只有5 3 4 平方米，而农村普通中、小学校危房 面积比重比城镇则大得多。从师资质量看，农村普通中、小学专 任教师的师生比都低于城镇普通中小学。 第四，农村从国家教育投入中受益比城镇少。近年来国家加 大教育投入力度，投入增长最快的是高等教育。但从教育给国民 产生的受益程度看，一方面高等学校几乎全部集聚在城镇，带动 校区周边教育事业发展，农村受益很小。另一方面在普通中学生 中的高中生比重，农村只有4 8 2 ，城镇高达2 7 3 7 ，农村的 普通高中在办学条件上与城镇高中
8、的巨大差距，也使得能够考上 大学的农村学生比城镇少得多。再者，高校学费昂贵更使得不少 农家子弟“望( 大学) 而生畏”。 】8 1 农村发展与制度创新 表1 城乡教育生均投入差异单位：元 教育经费 围家财政国家财政 学杂费占学杂费占 生均经费性教育经 预算内教 学费和 ( 城镇农村) ( 城镇农村) 总投入杂费收入比重消费支出 费支出育经费 ( ) 比重( ) 普通小学生 l0 1 5 78 1 5 86 8 2 18 5 5 城镇 13 7 2 610 4 9 48 0 8 49 4 51 3 81 7 8 农村 8 5 2 37 0 8 96 2 4 28 1 33 4 44 6 7 普通
9、中学生 17 6 9 2 l1 6 4 89 1 8 6 2 5 0 6 城镇 22 3 3 013 6 4 61 0 3 3 13 3 6 64 9 l6 3 4 农村 11 2 4 88 8 7 27 5 9 41 3 1 05 5 47 5 2 5 7 2 6 7 3 9 9 大学在校学生 1 62 2 3 488 0 0 384 2 8 539 2 7 9 1 6 6 O l2 2 5 6 1 资料来源：中国教育统计年鉴( 2 0 0 1 ) 和中国统计年鉴( 2 0 0 3 ) 整理 所得。 表2 城乡学校办学条件差异 生均固定资生均校舍面校舍中危房面专任教师生 普通中学生 比较项目
10、中高中生比 产总值( 元)积( 平方米) 积比重( )师比( 人) 重( ) 普通小学生 3 69 6 0 04 5 36 6 92 1 7 41 7 9 3 城镇 6 1 9 7 6 04 6 23 7 61 9 6 12 7 3 7 农村 2 55 0 8 84 4 98 0 72 2 7 34 8 2 普通中学生 7 16 8 8 7 6 6 34 0 71 8 8 7 城镇 9 88 0 0 47 5 53 1 31 7 8 8 农村 3 40 1 7 2 5 3 4 5 9 12 0 0 0 贤料来源：中国教育统计年鉴( 2 0 0 1 ) ，人民教百出版社，2 0 0 2 年1 1
11、 月笫1 版，第6 3 6 5 页、第1 0 0 1 0 1 页整理所得。 此外，大多数地区农村基础教育经费的9 5 以上靠“乡统 筹费”筹措，农民成为教育事业成本的主要承担者，但教育事 业的产出，即培养的人才，却大量向城镇流失，农村读书人很 少回到农村就业，农业劳动的主力军是“3 8 6 1 7 0 ( 即妇女、儿 童和老人) ”部队，农民送子读书的成本无法在农村或农业上 得到可持续的回报，农村劳动力智力结构的改善步伐一直远远 低于城镇。 1 8 2 社会发展与公共产品 ( 二) 城乡公共卫生医疗和社会保障事业发展的差距 第一，从卫生支出绝对额看，城镇是农村的2 2 2 倍。从医 疗卫生条件
12、看，城镇每万人口拥有的医院病床数是农村的6 1 9 倍，拥有的医疗卫生技术人员是农村的1 8 5 倍，况且城里的医 院设施比农村的也好得多，平均每个医院的病床数是农村卫生院 的8 6 3 倍，卫生技术人员数是农村的6 0 2 倍。从城乡医院或卫 生院的诊疗状况来比，城里医院的病床使用率是农村卫生院的 1 8 6 倍，病人在城里住院平均E l 数为1 0 9 天，而在农村仅为4 天，以药养医的现状，使得许多农民住不起医院( 详见表3 ) 。 表3 城乡医疗卫生差异比较分析 乡( 镇)城市 比较项目城市 村 乡村 卫王支出：平列母人医玎保健凋贾任史出L 兀， 3 4 3 2 81 5 4 2 92
13、 2 2 平均每人医疗保健消费性支出占消费总支出的比重 6 4 75 5 5 医疗卫生条件：城市医院( 乡村卫生院) 床位数占社会 7 6 4 2 3 6 医疗床位数比重 城市医院( 乡村卫生院) 平均每院床位 1 3 2 91 5 48 。6 3 数( 张) 城市医院( 乡村卫生院) 平均每院卫生 1 4 6 32 4 3 6 0 2 技术人员数( 个) 每万人口拥有城市医院( 乡村卫生院) 5 0 18 16 1 9 床位数( 张) 每万人口拥有城市医院( 乡村卫生院) 2 3 71 2 81 8 5 技术人员数( 个) 诊疗状况：城市医院( 乡村卫生院) 年均病床使用率 6 4 63 4
14、 7 1 8 6 城市医院( 乡村卫生院) 出院者平均住院日 1 0 94 O2 7 3 数( 天) 资料来源：中国统计年鉴( 2 0 0 3 ) ，中国统计出版社，2 0 0 3 年7 月第l 版第 9 7 、3 4 3 、3 4 5 、3 6 6 、8 0 6 页整理所得。 第二，从纵向上看，农村医疗卫生水平与城镇的差距呈扩大 趋势。人均乡村医生的数量，城市是上升的，农村却在下降。 1 9 6 5 年毛泽东批评卫生部是城市老爷卫生部的时候，当时全国 1 8 3 农村发展与制度创新 病床总数约有4 0 在农村，而2 0 0 1 年只有不到2 4 在农村。自 2 0 世纪8 0 年代以来，由于
15、农村公共卫生体系的薄弱，包括血吸 虫在内的各种传染病、肺结核、肝炎、性病等过去已被消灭或基 本消灭的疾病，在广大农村又有长驱直人的迹象。 第i ，虽然我国自1 9 9 4 年财政体制改革以来，社会服务与 社会管理财政支出在各项支出中的增速最快，平均每年高达 3 1 0 7 。这也是近年来政府高度重视的社会保障支出的结果。 但是农村的社会保障事业仍然处于“原地踏步”状况，有的甚至 还有回落。表4 反映出，尽管城镇就业人数不足乡村的一半，但 城镇社会保障覆盖面却是乡村的近2 7 倍。城镇职工养老保险覆 盖面是农村的3 7 倍，城镇职工失业保险和医疗保险覆盖面分别 为9 6 和6 7 5 ，而农村在这两个最重要的社会保障方面，还 基本处于未启动状态，覆盖面几乎为零。 表4 城乡社会保障事业发展差距 城市 比较项目城镇乡村 乡村 就业人员数( 万人) 2 39 4 04 90 8 5o 4 9 社会保障覆盖面( ) 8 8 73 3 养老保险覆盖面( ) 4 5 11 2 23 7 0 未调整的养老保险覆盖面( ) 7 3 1 1 2 4 失业保险覆盖面( ) 9 6 O 0 医疗保险覆盖面( ) 6 7 5O 资料来源：中国统计年鉴( 2 0 0 3 ) ，中国统计出版社，2 0 0 3 年版，第1 2 3 、 3 4 3 、4 1 1 、8 3 9 、8 4 0 页整理。未调
