关于交通运输政策基础性问题的分析_樊一江

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1、20 政策论坛 Z H E N G C E L U N T A N 2 0 1 0 / 2 关于交通运输政策基础性 问题的分析 樊一江 政策问题是交通运输发展与进步的关键性问题。 我国社会主义市场经 济条件下的交通运输政策研究的理论基础较为薄弱， 对于交通运输政策的 一些基础性问题还缺乏统一、 清晰的认识， 使得交通运输政策在具体实践 中的 “有效指导” 不足， 影响着交通运输政策的效力的充分发挥及其效果 的有效实现。 因此， 深入研究交通运输政策的基础性问题， 对于更好指导 我国交通运输事业的健康发展具有重要的理论意义。 一、交通运输政策的内涵问题 所谓交通运输政策， 即国家针对交通运输发展

2、所制定的一系列行为谋 略， 最终目标是在有限资源的条件下， 尽可能满足经济社会活动的各种运 输需要， 为经济发展和社会进步创造最大的空间及时间效用。 交通运输政 策反映出的内涵特征，主要体现在以下几个方面： 1 . 交通运输政策的国家意志性 交通运输政策是国家意志的体现， 是国家从经济社会发展全局角度对 交通运输发展做出的战略性选择和要求。 交通运输产业在国民经济体系中 的特殊地位及其产业属性， 决定了交通运输在发挥对经济社会重要的基础 性、 纽带性、 服务性等功能的同时， 必然会带来诸多负的 “外部效应”（包 括对交通拥堵、资源占用、生态破坏、环境污染等） ，存在着明显的“市 场失灵”问题，

3、单纯依靠市场机制难以实现交通运输的协调发展。因此， 在有限的“资源”条件下，在涉及经济社会发展、区域国土开发、 对外交 流以及国防安全等的一系列 “位移” 要求下， 必须有一个拥有高度权威性、 摘 要: 本文深入分析了交通运输政策理论层面的三大基础性问题， 即 交通运输政策的内涵问题、 构成问题和定位问题， 旨在为构建科学、 合 理、 完善的交通运输发展政策框架体系提供理论层面的基础性支撑。 关键词: 交通运输政策; 政策内涵; 政策构成; 政策定位 21 Z H E N G C E L U N T A N 政策论坛 2 0 1 0 / 2 强制性的主体以全局性的战略视野 统筹考虑人类社会文明

4、进步过程中 的交通运输问题，制定相应的交通 运输政策，这一主体只能是政府。 2 . 交通运输政策的核心价值观 核心价值观是交通运输政策的 灵魂和主线，决定着交通运输政策 的目标、 方向、 过程及最终结果。 核 心价值观的形成与选择最为关键的 因素之一是交通运输产业的基本功 能。交通运输产业具有多种不同功 能，一方面其作为实现社会经济活 动空间位移的载体，是社会经济各 部门、各区域、各要素汇通交汇的 纽带，另一方面作为国民经济重要 的组成部分，在自身建设发展中必 然会对国民经济的发展以及就业的 促进等产生巨大的拉动效应。在交 通运输产业众多的功能之中，真正 决定交通运输政策核心价值观的是 交通运

5、输产业的本质性功能即 交通运输的 “位移性” 服务功能， 离 开了这一功能，其他所谓的引导、 拉动等功能根本无从谈起。因此， 交通运输政策核心价值观的选择， 必须紧紧围绕交通运输“位移性” 服务功能，充分体现“多重化”的 兼顾原则， 即要在保证 “位移性” 服 务功能保障总量品质的基础上，切 实考虑“位移性”服务的公平（如 社会民生等）以及可持续发展（包 括“低碳”运输、集约运输等）等 问题。 3 . 交通运输政策的战略规划性 交通运输政策体现的是未来一 定时期交通运输发展的国家战略性 意志，是有着详细计划安排，包括 目标、思路、重点、途径、手段等 在内的系统化的行动方案，具有战 略与规划的本

6、质特征、一般表象以 及基本类似的要素构件。从政策的 深层次本质考虑，交通运输政策本 身就体现有战略和规划的性质，可 以说，交通运输政策就是广义范畴 上的交通运输战略或交通运输规 划。对于交通运输政策的这一理 解，是当前发达国家交通运输领域 的普遍共识， 如2 1 世纪以来， 日本、 欧盟等先后出台的日本交通运输 政策白皮书 、 欧盟交通运输政策 白皮书等，均是以政策形式来体 现交通运输战略与规划的内容和要 求。因此，深入把握政策的战略规 划性内涵特征，对于有效指导我国 交通运输理念的转型，实现由传统 的规划主导型向政策主导型的转 变，具有重大现实意义。 4 . 交通运输政策的时间动态性 交通运

7、输政策是具有一定时间 跨度的行动方案，具有明显的时间 动态性和时点针对性。不同的历史 时期，交通运输发展存在的问题不 同，交通运输面临的形势和发展需 求也各不相同。 比如， 在工业化、 城 镇化初期，交通运输更多地体现出 “能力不足” 的问题， 其所面临的要 求更多是如何快速增加运输服务的 总量供给；而在工业化、城镇化达 到中后期之后，交通运输问题则更 多地体现在 “外部负效应” 方面， 其 所面临的要求则更多的是如何实现 交通运输的协调发展和可持续发展 等。因此，这就要求交通运输政策 必须保持高度的“弹性”和环境适 应性，在尽可能保持政策大方针一 致性的基础上，加强交通运输政策 具体目标及实

8、施过程的调整和优 化，以更好地促进交通运输产业的 健康发展，满足不同时期的各类交 通运输需求。 5 . 交通运输政策的手段多样性 交通运输政策上述内涵特质以 及体制管理等方面的原因，决定了 交通运输政策手段必然是多种多样 的。交通运输政策手段主要包括四 大类别。第一类是行政手段，主要 是依靠行政权威，采取行政命令、 指示、规定及规章制度等行政方 式，按照交通运输行政管理的隶属 关系来实施政策举措的方法。该类 手段具有权威性、强制性、对象有 限性和时效性等特点，是交通运输 政策执行必不可少的基本手段。第 二类是法律手段，主要是通过各种 法律、法令、仲裁等工作来实施相 22 政策论坛 Z H E

9、N G C E L U N T A N 2 0 1 0 / 2 应政策。该类政策除具有行政手段 权威性和强制性特点外，还具有稳 定性和规范性等特点。第三类是经 济手段，主要是根据交通运输经济 规律，利用经济杠杆，调节交通运 输政策执行过程中的各种关系。该 类手段具有间接性、有偿性和关联 性等特点。第四类是认知教育手 段，主要是通过宣传教育、协商对 话等方式，不断提高公众的认知水 平，来实现预期目标。该类手段是 “人本管理” 理念的具体体现， 具有 非强制性特点。 二、交通运输政策的构成问题 构成问题是交通运输政策外部 表征层面的问题，是交通运输政策 框架构建必须明确的基础性问题之 一，对于有效

10、指导交通运输政策的 制定与执行具有重要的意义。交通 运输政策的构成问题，可以从五个 角度加以考虑。 1 . 要素角度的构成 这一角度的构成分析， 旨在明 确交通运输政策主要内容，为交通 运输政策框架构建提供基础性的指 导。从这一角度，交通运输的政策 构成主要包括政策目标、政策内 容、政策载体、政策环境、政策主 体、 政策对象以及政策评价标准等。 2 . 层级角度的构成 这一角度的构成分析， 属于意 识层维方面的考虑，旨在明确交通 运输政策不同层级目标及内容之间 的逻辑关联，更好指导交通运输政 策的制定与执行。交通运输政策主 要包括总政策、基本政策和具体政 策。其中，总政策是一定历史阶段 交通运

11、输发展的总体构想，是指导 交通运输发展全局的总原则，具有 高度的概括性和综合性；基本政策 是总政策在特定交通运输领域的具 体化，具有局部性和阶段性特点； 具体政策是交通运输具体问题的在 措施、 准则、 界限等方面的规定， 属 于交通运输政策“逻辑塔”的基础 层或底层，是基本政策的具体化。 3 . 性质角度的构成 这一角度的构成分析， 旨在明 确交通运输政策的性质类别以及初 衷定位。从这一角度，交通运输政 策构成主要包括三组对应性政策。 一是公共物品政策与私人物品政 策。公共物品政策强调的是交通运 输服务的公共性与普遍服务性，如 农村客运政策、城市公交政策等； 而私人物品政策强调的是交通运输 服

12、务的营利性，如公路收费政策 等。二是实质性政策与程序性政 策。实质性政策是政府的具体行 动，直接涉及不同群体的利益分 配，如机动车限行政策；程序性政 策只涉及怎样采取行动和由谁来采 取行动等，其重点是制定相应的交 通运输法律、法规及规章等，这些 往往是交通运输主管部门创建的基 础和依据，规定了不同主管部门的 职权范围，以及其执行任务时的程 序和手段等。三是分配性政策与管 制性政策。分配性政策强调的是将 运输服务和相应的利益分配给特定 人群，如公共交通补贴政策等；而 管制性政策则更多强调对特定受众 的行为加以限制或约束，如机动车 单双号限行政策等。 4 . 功能角度的构成 这一角度的构成分析，

13、旨在充 分体现交通运输政策的功能与作 用，更好制定交通运输政策的目 标、方向及重点。从这一角度，交 通运输政策构成主要包括投融资政 策、 运价税收政策、 结构调整政策、 行业开放政策、主体培育政策、科 学技术政策、运输安全政策等。 5 . 方式角度的构成 这一角度的构成分析， 旨在按 照不同运输方式自身特征“量身” 制定相关政策，更好促进交通运输 产业健康发展。从这一角度，交通 运输政策构成主要包括综合运输政 策、 铁路运输政策、 公路运输政策、 水路运输政策、航空运输政策、管 道运输政策、城市交通政策等。 三、交通运输政策的定位问题 1 . 交通运输政策的概念界域定 位 所谓概念界域定位问题

14、， 其实 质是要明确交通运输政策研究所属 的学科范畴以及其分析研究所需运 用的学科理论等。交通运输特殊的 产业特点，决定了交通运输产业发 展必然是一个多种错综复杂关系与 矛盾交织互联的过程，也决定了交 通运输政策在概念界域定位上的繁 杂性。笼统而言，交通运输政策属 于综合性概念界域范畴，既是一国 经济政策，特别是产业政策重要的 组成部分，同时也是社会政策重要 的构成单元，其政策分析涉及到包 括经济学、管理学、政治学、政策 学、哲学、系统工程学等多学科的 理论与方法。 2 . 交通运输政策的逻辑关系定 位 交通运输政策逻辑关系的定 位，重点包括两个层面。一个层面 是交通运输政策与国家其他政策 （

15、包括经济政策、 产业政策、 社会政 策等）之间的逻辑关系定位。在这 一层面上，交通运输政策的逻辑定 位应是为政策间的“纽带性”服务 与支撑，即交通运输政策作为经济 政策和社会政策的重要组成部分， 其政策的核心价值观定位应与国家 全局性的经济政策和社会政策保持 高度的一致，其政策目标应切实符 合国家战略全局性经济政策和社会 政策的总体目标，同时交通运输政 23 Z H E N G C E L U N T A N 政策论坛 2 0 1 0 / 2 策也应是其他政策能够实现预期目 标的重要基础和纽带， 这种 “纽带” 主要体现在交通运输的基础性和引 导服务功能方面。 另一层面则是交通运输政策与 交通

16、运输战略和交通运输规划之间 的逻辑定位。宏观角度考虑，交通 运输战略是侧重于交通运输中长期 发展的具有整体性、长远性、基本 型的谋划，而交通运输规划则是侧 重于交通运输中短期发展的具体部 署， 比如我国的规划一般是5 年。 就 我国而言，无论是交通运输战略， 还是交通运输规划，都包含有“政 策”内容，并以独立篇章形式而被 具体描述。但战略或规划中的“政 策” ， 只是真正 “政策” 诸多内涵要 义中较低层级的体现（即措施保障 层面） ，并不能全面反映政策与战 略或规划之间的逻辑定位关系。从 本质的角度来看，广义范畴上交通 运输政策就是交通运输战略，就是 交通运输规划，交通运输政策的理 念既包含着交通运输战略与规划的 核心理念，同时又高于交通运输与 规划的核心理念。 3 . 交通运输政策的实践应用定 位 交通运输政策的实践应用定位 取决于交通运输政策的基本初衷， 是交通运输发展核心价值观的具体 体现，决定着交通运输功能的有效 发挥。交通运输政策实践应用定位 问题，需要从社会经济和交通运输 自身两个层面具体分析。 社会经济层面， 交通运输政策 的实践应用定位主要取决于特定