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1、2019/11/2,1,应急管理专题讲座 突发事件与政府应急管理,席 恒（教授、博士生导师） 西北大学公共管理学院 xihengxian 13992831668,2019/11/2,2,一、几个案例,1、2003非典 2、2008冰雪灾害 3、512汶川大地震 4、西安劫持外国人质案 5、玉树地震 6、723温州动车追尾事件,2019/11/2,3,二、应急管理：国家第一战略,现代政府面临的挑战 全球化 民主意识 社会快速发展 社会矛盾 自然灾害 政府的智商、情商、逆商与合商,2019/11/2,4,应急管理之内涵,应急管理是一个通过危机预警、危机防范、危机处理，以实现避免、减少危机所产生的危
2、害和损失，并从危机中开拓出发展机遇的过程。 公共危机的表现为：经济危机（财政危机、金融危机、资源危机和全面的经济危机）、社会危机（自然灾害和人为原因引发的危机）。和政治危机（由于战争、政变以及其他政治原因引发的政府信誉危机、外交危机、国家安全危机以及社会骚乱、国际恐怖主义等等）。,2019/11/2,5,公共危机的特点： 1、公共危机具有普遍存在性。 2、公共危机具有较强的突发性与不可测性。 3、公共危机具有高频发性。 4、公共危机具有较强的扩散性。 5、公共危机的波及面广。 6、公共危机的影响力大。 现阶段我国公共危机产生的原因： 1. 宏观经济结构不完善，对外开放度增加。 2. 城乡、地区
3、之间发展不平衡，收入分配不均衡。 3. 经济发展与社会发展不同步，人与自然的发展不和谐。 4. 市场体系发育不健全，微观经济主体境况不佳。 5. 法律和制度建设滞后，传统道德文化体系失稳。,2019/11/2,6,应急管理者在处理危机过程中应该思考的三个关键问题： 第一，如何争取更多的时间； 第二，如何获得更多的信息； 第三，如何降低资源损失和消耗。 应急管理的特点： 1. 目标是为社会提供公共物品社会秩序。 2. 外部环境是开放的、非竞争的。 3. 依法行政，强制力是其管理的基础。 4. 受到公众的监督和约束。 5需要考虑和处理的是非常态的环境和事件，决策风险大、管理难度大、管理要求高。,2
4、019/11/2,7,应急管理之核心：不同主体间合作机制的建立,针对防范成本：建立社会信任机制 针对信息成本：建立信息共享机制 针对监督成本：建立监督约束机制 针对谈判成本：建立利益分配机制,2019/11/2,8,三、应急管理：政府该做什么,健全“三制”：机制、体制、法制 组建队伍：专家、管理、救援 知识传播：危机意识、危机预警、危机处置、善后保障 物资储备与保障： 财政保障： 处置与救援：,2019/11/2,9,典型国家应急管理的启示,美国： 美国政府非常重视危机管理， 1979年成立联邦紧急事态管理局（The Federal Emergency Management Agency）,又
5、称联邦危机管理局（简称FEMA）。其使命是：领导美国对自然灾害的准备、预防、相应和恢复，并向着“一个有所准备的国家”这样的视野。多年来该机构应经发展起一整套“综合应急系统”，应付各种类型和各种规模的天灾人祸。 尤其是“9.11”事件后，2001年9月20日，成立了本土安全办公室， 2003年1月23日，将其升格为内阁级大部，即“本土安全部”，全面负责处理国内和国内各种危机。 本土安全部囊括了22个不同的机构，主要有三项使命，第一，预防美国境内的恐怖袭击； 第二，降低美国对于恐怖主义的脆弱性； 第三，减少潜在攻击和自然灾害的损失。,2019/11/2,10,日本： 1974年，日本设立国土厅，主
6、管国土开发和防灾；日本的危机管理体制以内阁首相为最高指挥官，由内阁官房来负责协调、联络，过安全保障会议、阁僚会议、内阁会议、中央防灾会议等决策机制制定危机对策，由警察厅、防卫厅、海上保安厅、效仿厅等各省厅、部门根据具体情况予以配合的组织体系。此外，日本还相当重视国民防灾意识的培养。每年的9月1日为法定的“防灾日”，全国地方政府、居民区、学校和企业等都要举行各种防灾演习。日常的防灾教育使国民面对灾害时，表现沉稳，服从指挥，积极应对。,2019/11/2,11,澳大利亚：1993年，澳大利亚把原来的“自然灾害组织”改名为应急管理中心（隶属司法部），承担民防和重大灾害管理职能。 加拿大：2001年，
7、加拿大成立关键基础设施保护与应急准备办公室（隶属国防部），是确保国内灾害预防与安全的第一负责机构。 俄罗斯：俄罗斯危机管理的最高决策单位是联邦安全会议，主席由总统担任，成员包括总理、外长、国防部长、联邦安全局长、国安会秘书、情报局长等。下设十二个跨部委的委员会，常设机构除秘书处外，还有信息安全和预测局、国际安全局、国防安全局、经济安全局、公民权利和社会安全保障局、联邦宪法安全局等6个局，组织功能可谓十分周密完备。其危机处理机制的核心是国家总统，总统不仅是危机管理的核心，还是国家元首与军队统帅，掌握着广泛的行政权和立法权。,2019/11/2,12,我国应急管理及其应急机制的建立与完善,我国突发
8、公共事件的多发领域 1. 自然灾害。我国是世界上自然灾害最多、危害最严重的国家之一。根据国际上关于自然灾害标准化统计方法推算，我国1500年前即隋代时，自然灾害平均每年1.6次，以后逐步上升，达到现在的每年3.9次，2030年可能会达到4.1次。我国江河众多，地形地貌复杂，降雨时空分布不均，是自然灾害的基本因素，人类经济工程活动的增强，是自然灾害呈上升趋势的主要原因。根据最近几年的统计，全国人为因素诱发的地质灾害占总数50%以上，随着社会经济的发展，人类对自然的干扰和破坏越来越强烈，诱发自然灾害的作用也将越来越强烈。,2019/11/2,13,2. 安全生产。我国安全生产之所以事故频仍，形势严
9、峻，原因是多方面的。首先，我国生产力发展水平不均衡，非公有经济发展迅速，既有现代化的企业，同时也有众多的手工作业的落后的小企业。据分析，在发生事故的企业中，小企业和个体经营的占75%。第二，安全生产基础比较薄弱。企业本身安全投入不足，该更换的设备没有及时更换，很多设备带病运转。第三，科技投入不足，科技在安全生产领域贡献率很低。第四，重生产、轻安全，重经济利益、忽视安全管理。在实际工作中，一些地方和企业单纯追求眼前经济效益，置安全生产于不顾。第五，从业人员整体上安全素质低。这些年所发生的安全事故，绝大部分都属于责任事故，违章指挥、违章作业、违反纪律造成的。,2019/11/2,14,3. 金融风
10、险。金融突发公共事件的可能类型包括：银行挤兑；股市爆跌；技术故障；金融机构倒闭；境外金融冲击；金融危机；其他突发性事件引致的金融突发公共事件等。,2019/11/2,15,4. 信息安全领域。主要是网络基础设施的安全和网上信息内容的安全。当前我国信息安全领域面临的主要问题有：基础信息技术严重依赖国外，对引进的信息技术和设备也缺少必要的管理和技术改造；网络、媒体和电信亟待制度化、规范化管理；信息安全管理体制不够健全，信息安全管理部门条块分割、各行其是、相互隔离、沟通协调不够，造成了一定的漏洞和真空；信息安全意识淡薄，对系统瘫痪、黑客袭击、病毒感染等信息安全事件缺乏警觉；信息安全产业仍处在起步阶段
11、，产业化和规模化水平、技术含量有待进一步提高；网络犯罪、思想渗透和文化侵略，极大威胁社会的安全和稳定，互联网络上的渗透与反渗透更加激烈。,2019/11/2,16,5. 社会领域。失业、贫困、犯罪是社会领域的突出问题。在社会转型期，社会整体结构、社会资源结构、社会区域结构、社会组织结构及社会身份结构都在发生着重大转变，传统社会控制机制失去了基础，由此引发的矛盾和问题是社会突发公共事件产生的基础性根源。 我国经济的快速发展伴随着地区发展差距、城乡收入差距和个人收入差距的扩大；体制转轨过程中利益和结构的调整引发的矛盾和问题增多；社会的就业压力日益增大；在此基础上个人挫折感和绝望情绪的增强；加上公共
12、服务资源配置得不到合理调整，社会保障体系不完善和滞后，非政府组织不发达，社会沟通和宣泄渠道不畅，利益表达机制和协调机制不健全，都是社会问题激化和社会不稳定的重要因素。近期的伤害儿童案件说明由群体向个体的演变。,2019/11/2,17,6. 公共卫生领域。我国人口众多，经济社会发展相对滞后，许多传染病仍未得到有效控制，新发传染病不断增多；工业化和城市化的快速推进带来了环境恶化、职业伤害、病谱改变等公共卫生问题；经济转型和管理滞后，化学物品中毒泄漏和食品卫生安全事故日渐增多；经济全球化和对外开放，传染病传播和外来生物侵害途径更加复杂多样；农村人口占全国的70%，农村地区是我国公共卫生防卫体系中的
13、最薄弱环节。 7. 民族宗教问题。民族宗教问题历来具有复杂性，经济转轨和社会转型使新时期民族宗教问题增多，民族分裂势力、邪教组织和境外敌对势力的恶意挑拨和煽动都使事件日渐增多和日趋复杂。,2019/11/2,18,四、应急预案与预案管理,1应急预案的含义 应急预案又称“应急计划”或“应急救援预案”，是针对可能发生的突发公共事件，为迅速、有效、有序地开展应急行动而预先制定的方案。用以明确事前、事发、事中、事后的各个进程中，谁来做，怎样做，何时做以及相应的资源和策略等的行动指南。,2019/11/2,19,2应急预案管理的含义 预案管理是指通过对信息的分析，预测事物的发展趋势，识别可能带来的威胁，
14、并对这些情况制定相应的预备性处置方案，一旦预测的情况发生，就可以按照预定的方案行动，同时根据具体的事态发展及时调整行动方案，以控制事态的发展，将可能发生的损失降至最低，维护整体利益和长远利益的过程。每一个事先拟定的行动方案就是一个预案。具体地讲，预案管理的主要内容有预案的编制、预案的演练、预案的选择、预案的评估、实施过程中预案的动态调整、预案的修订等。,2019/11/2,20,3预案管理的作用与逻辑,图1：预案管理的作用逻辑：变可能突发事件为常规事件,2019/11/2,21,以确定性去应对危机事件当中都会遇到的确定性问题,其核心是资源的协调分配和事故权责体系构建。 以灵活性去应对危机事件当
15、中的不确定性,其核心是危机分析及危机决策。 预案管理正是保证预案体系充分发挥其“转化功能”的根本保证。,2019/11/2,22,4预案管理的意义：防火墙,2019/11/2,23,5预案管理的程序与内容,2019/11/2,24,应急预案编制方法与步骤,2019/11/2,25,第一步：需求分析。对现有应急计划和应急救援工作有关资料作汇总分析，充分应用已有公共危机辨识和风险评价的结果，包括重大危险源识别、脆弱性分析和重大事故灾害风险分析等。应急救援能力评估和应急资源整合分析，包括人力、装备、物质和财政资源；对曾发生公共危机灾害应急救援案例作回顾性分析。 第二步：框架设计。包括提出预案整体框架
16、设计和各级文件目录清单。文件框架中应包括应急预案要素的所有内容，包括现有的文件、将要起草的文件以及它们之间的联系等。 第三步：分工编制。这是编写突发公共事件应急预案文件的重要实际步骤。首先应组成编制小组，落实各成员职责。小组成员应由各方面的专家和专业人员组成，按框架设计和文件明确编制任务。明确各阶段的目标和完成期限，并经常监督检查进度和完成情况。,2019/11/2,26,第四步：系统集成。主要任务有两项：一是把编写整理出的各类文件集成为一个统一有机的系统；二是检查评估各级文件与同级程序中互相交叉、重复和遗漏、失误等。 第五阶段：综合审核，侧重在对框架文件的技术内容科学性、应急救援活动的可行性、行政管理需要的协调性以及应急救援组织适应性等进行严格审核评估等。涉及专业技术内容应聘请有关专家来评价和审定。 第六阶段：批准发布，应明确具有批准发布权的部门及人员，发布的范围、时间、人员，发布的时效性等。一般是由立法机构或政府以法规形式颁布，由当地最高行政长官签署发布实施。,2019/11/2,27,6预案管理的主要原则,1预
