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1、我国社会管理方式的政策评述孔伟艳（国家发改委社会发展研究所，北京 100038）内容提要：我国社会管理主要包括群众权益维护、社会组织管理、基层社会管理和服务、公共安全管理、人口服务管理、信息网络管理等领域。我国社会管理方式大体上经历了从管理到服务、从控制到融合、从主要运用行政手段到综合运用各种管理手段的演变过程，这在加强和创新社会管理方面发挥了一定的积极作用，同时也存在诸多亟待改进的问题。当前，我国创新社会管理方式的方向主要是从管制型、强制型、人治型、单一型向服务型、协调型、法治型、复合型转变。关 键 词：社会管理；社会管理方式；社会建设基金项目：本文出自国家发改委宏观经济研究院重点课题中国特
2、色社会管理方式创新研究。作者简介：孔伟艳，国家发改委社会发展研究所助理研究员，博士，研究方向：社会管理体制与流动人口管理与服务。在经济社会转型加快的新形势下，我国出现了一系列影响社会和谐的矛盾和问题，党和国家越来越重视加强和改善社会管理，社会管理相关政策不断完善，社会管理方式创新也呈现出从管制型、强制型、人治型、单一型向服务型、协调型、法治型、复合型转变的趋势。一、社会管理的政策梳理我国历来重视社会管理工作，2002年政府工作报告中首次将社会管理作为政府的一项职能，党和政府多次强调要创新和加强社会管理，要求各级政府把社会管理和公共服务摆到更加重要的位置。（一）社会管理1、社会管理的定位社会管理
3、是政府的主要职能之一。首先，社会管理与经济调节、市场监管、公共服务并列成为政府的四大主要职能，如党的十六大提出，完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。其次，社会管理从经济建设、政治建设、文化建设中分立出来，过去社会管理的职能与任务都是分散在其他三类建设中。最后，社会管理与公共服务是两种不同的政府职能，社会管理具有独立的地位、独特的内涵，中央要求形成两者的合力。此外，社会管理是比社会建设范围更窄、层次更低的概念，社会建设包括社会管理、社会服务与社会保障。党的十七大报告将社会管理与社会服务（包括教育、医疗卫生等）、社会保障并列，成为我国社会建设工作的内容。2、社会管理的内容中央在
4、提出社会管理概念以后，不断增加并丰富了社会管理的内容。根据党的十六大报告的相关论述，社会管理的主要内容是社会治安治理，2004年政府工作报告又增加了突发事件应急管理和中介机构管理，党的十六届四中全会又增加了社会组织管理。党的十七大报告将社会管理单列出来，并论述了信访与群众权益维护、社会组织建设和管理、流动人口服务和管理、安全生产管理和监督、突发事件应急管理、社会治安综合治理、国家安全维护诸方面内容。2008年政府工作报告进一步将社会矛盾调解作为社会管理的内容之一，党的十七届三中全会将户籍管理与社区建设纳入社会管理。面对我国网民骤然增多的新形势，2011年政府工作报告又增加了信息网络管理。紧接着
5、颁布的国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（以下简称“十二五规划纲要”）进一步扩大了社会管理的范围。概括起来，我国现阶段社会管理的主要内容包括：群众权益维护，包括利益协调、诉求表达、矛盾调处和权益保障；社会组织管理；基层社会管理和服务，包括人口、就业、社保、民政、卫生、文化以及综治、维稳、信访等；公共安全管理，包括食品药品安全、安全生产管理、突发事件应急管理和社会治安综合治理；人口服务管理，包括户籍管理、流动人口和特殊人群管理和服务；信息网络管理。3、社会管理的主体我国的社会管理主体经历了一个由单一主体到政府主导、社会参与的过程。党的十六大报告将政府作为社会管理的主体，认为社会管理是政府职能
6、之一。党的十六届四中全会首次提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，将党委、政府、社会、公众作为社会管理主体。根据党的十六届六中全会中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定，社会组织包括四类：律师、公证、会计、资产评估等社会中介机构；民办非企业单位；行业协会、学会、商会等社会团体；基金会。党的十七大报告又将工会、共青团、妇联等人民团体列为社会管理的参与主体。十二五规划纲要进一步明确了我国社会管理格局中四大主体的作用，提出“坚持党委的领导核心作用”，“发挥政府的主导作用”，“发挥人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企业事业单位的协同作用”，“广泛动员和组
7、织群众依法有序参与社会管理”。（二）社会管理方式党和政府的文件中使用“社会管理方式”的概念比较晚，较早使用的是“管理方式”一词。2001年的政府工作报告中首提“转变政府管理方式”，侧重于政府的经济管理职能。党的十六大报告将管理方式作为政府执行职能的方式，将改进管理方式作为行政管理体制改革的重要内容。2004年政府工作报告中的“管理方式”范围较广，包括政府执行四大职能的方式，涉及经济、政治、社会各个领域。党的十六届四中全会隐含地提出了“社会管理方式”的概念，在“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”一节中，首次提出“创新管理方式”。创新管理方式与完善社会管理体系和政策法规、整合社会管理资源、
8、建立健全社会管理格局、更新管理理念一起，成为推进社会管理体制创新的重要内容。2005年政府工作报告提出，“创新政府管理方式，寓管理于服务之中”，开始向服务型管理方式作出尝试。二、我国社会管理方式的政策评述在社会管理的六个领域中，我国社会管理方式都体现出了从管制型向服务型、从强制型向协调型、从人治型向法治型、从单一型向复合型转变的趋势。（一）群众权益维护我国在建立维护群众权益机制方面，主要从拓宽社情民意表达渠道和健全社会矛盾调解机制方面制定政策，比较典型的是信访制度和人民调解制度。1、信访制度信访制度是我国特有的社会主义政治制度之一，是我们党的根本宗旨和群众路线的重要体现，是我国处理人民内部矛盾
9、的特殊方式。信访制度创建于新中国成立伊始，正式形成于1957年，正在向制度化、规范化和法制化发展。1995年国务院颁布信访条例，2005年进行修订，在三个方面更加完善：一是更加重视畅通信访渠道，规定“国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源，建立全国信访信息系统”；二是体现了依法行政与理性信访的思路，明确了信访事项受理范围，将处理、化解民间纠纷等功能分离出来，更加符合政府在公共管理和服务领域提供服务的定位，有利于防止信访事项范围扩大化；三是针对行政机关工作人员在处理信访事项过程中作风粗暴、激化矛盾的问题，明确规定了信访工作机构的工作方法，要求主要运用咨询、教育、协商、调解和听证等方法。信访
10、工作机制的实施，畅通了广大群众的诉求渠道，一些由劳动争议、征地拆迁、环境污染、食品药品安全、企业重组和破产等引发的社会问题得到了解决。但同时也出现了群众越级上访、进京上访，地方政府“信访压件”、截访、息访、报复上访者、行贿信访部门等问题。这是在我国现行的行政任命制、自上而下的问责制与信访责任追究制度下各级政府与群众之间博弈的结果。2、人民调解制度我国现行的人民调解制度具有如下特点：第一，人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织，其任务是预防和调解民间纠纷；第二，强调纠纷当事人自主、自愿的原则，2002年司法部人民调解工作若干规定（以下简称“若干规定”）规定纠纷当事人享有“自主决定接受、不接受或
11、者终止调解”、“自愿达成调解协议”等权利；第三，调解并非诉讼前置程序，若干规定规定人民调解委员会调解民间纠纷，应当遵守“尊重当事人的诉讼权利，不得因未经调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉”的原则。改革开放以来，我国人民调解制度逐步从小调解向大调解发展，一是调解对象由窄到宽，由原来的调解民间纠纷、经济纠纷、行政纠纷等转变为调解这三者复合而成的个体型、群体型共存的人民内部矛盾。二是调解主体由单一到复合，由单一的人民调解委员会到党委牵头，政法、公安、民政、法庭、共青团、妇联等单位协同调解。三是调解方法由简单到复合，由过去以讲理、说服为主的方法到包括说服、疏导以及法律的、经济的、行政的、政策的
12、等多种手段。张增强：试论人民调解制度，湘潭大学硕士学位论文，2004年。人民调解制度渊源于我国古代民间调解的优良传统，是富有中国特色的社会管理方式，其优点体现在：第一，人民调解员由群众选举或者聘任产生，因而具有深厚的群众基础，也体现了我国依靠群众性组织进行间接管理的社会管理方式；第二，调解协议区别于强制性的行政命令和法律判决，有些具有民事合同的性质，体现了柔性社会管理方式；第三，更加注重各种调解手段的综合利用，一方面能够通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法和尊重社会公德，预防民间纠纷发生，另一方面在调解民间纠纷、解决民事权益争议、提高办案效率、减少诉讼成本、缓解对抗性矛盾等
13、方面具有不可替代的价值。在具体实施过程中，人民调解制度还存在如下问题：现有法律及司法解释对调解制度的规定过于简单，审判实践中难以操作；现行的调审合一的模式容易形成强制调解，不利于保护权利人的利益；调解协议的执行力不强，造成当事人不愿意调解结案；等等。（二）社会组织管理我国的社会组织主要是由社会中介机构、社会团体、民办非企业单位和基金会组成。我国的社会组织管理政策大致经历了三个阶段：抑制、清理和禁止（1950-1978）、允许成立（1978-1998）、监督、审查和指导（1998-2004）、培育发展和管理监督并重（2004年至今）。目前我国社会管理政策有三个特点：第一，社会组织必须有挂靠单位。
14、例如，按照最新的社会团体登记管理条例（1998年）、民办非企业单位登记管理暂行条例（1998年）、基金会管理条例（2004年），申请设立或登记社会组织应当向登记管理机关提交业务主管单位的批准文件。第二，实行双重管理和多头监督制度。以上三个条例都规定了登记管理机关和业务主管单位对各类社会组织在成立登记和年度检查等程序中的监督管理职责，财政部门、审计机关、税务、会计主管部门等也负有监督职责。第三，有关规定中包含限制政策。例如，按照社会团体登记管理条例（1998年），“社会团体的分支机构不得再设立分支机构”，“社会团体不得设立地域性的分支机构”；按照公证机构执业管理办法（2006年），“设立公证机构
15、，应当按照统筹规划、合理布局的原则，实行总量控制”。我国社会组织管理政策在培育和管理社会组织方面发挥了积极作用，至少在制度设计上能够保证社会组织的健康有序发展。目前存在的主要问题是：一是社会组织管理制度的法律层次不高，多为行政法规，尚未上升到法律的层次；二是登记注册门槛高，年检手续繁杂，在一定程度上限制了社会组织发展；三是在政策执行中，长期以来存在对民间社会组织“重登记、轻管理”、“重行政管理、轻依法管理”的问题；四是监督主体多元化，职责分工不明确，很容易产生有利争着管、无利都不管、部门之间互相推诿的尴尬状况。（三）基层社会管理和服务我国基层社会管理在城市与农村呈现出不同的发展路径。建国以来，
16、我国城市基层社会管理机制经历了从单位制、街居制到社区制的转变，农村基层社会管理机制经历了三个阶段：“政社合一”的人民公社制度（1958-1982）、“乡政村治”或“乡村分治”体制（1982-1998）和村民自治组织（1998年至今）。经过长期的改革与发展，我国城乡基层社会管理和服务机制的发展方向基本上是一致的，即城乡社区自治，基层社会管理的方式正在实现从管理到服务、从统治到自治的转变。根据中华人民共和国城市居民委员会组织法（1989年）和中华人民共和国村民委员会组织法（1998年）及其它相关政策，我国的城乡社区自治具有如下特点：第一，居民（村民）委员会是居民（村民）自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；第二，基层人民政府对居民（村民）委员会的工作给予指导、支持和帮助，后者协助前者开展工作；第三，在社区或行政村内部，居民（村民）会议或居民（村民）代表会议
