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1、 第十二章 外部性与公共产品案例12-1案例名称：排污权交易在中国的实践案例适用： 外部性与公共产品 产权 市场效率与公共政策案例来源：改编自21世纪经济报道， 排污权的买卖2004-04-12案例内容：我国经济在近20年来取得了另人瞩目的增长，但是，与高速经济增长相伴随的环境恶化日益成为制约我国社会经济可持续发展的重要因素。根据国家环保总局2004年的统计，酸雨给我国造成的损失每年超过1100亿元，大气污染所造成的损失每年约占我国GDP总量的23。目前酸雨面积已占国土面积的30，区域性酸雨污染严重。据河南省环保局提供的资料，该省有一半的城市居民生活在大气环境质量不宜人类居住的城市，半数城市进
2、入二氧化硫和酸雨控制区。此外，酸雨频率急剧增高，河南省某市酸雨频率从2000年不足5上升到2003年的41。而河南只是全国的一个缩影。酸雨的危害已经引起中国政府的高度重视，在国民经济和社会发展“十五”计划中明确提出，到2005年年底全国SO2排放总量在2000年的水平上削减10，“两控区”（SO2和酸雨污染控制区）SO2排放总量在2000年基础上削减20。但是，传统的行政手段控制大气污染存在诸多的困难，并且效果不理想。长期以来，中国大气污染治理建立在单一“浓度控制”基础上，但是，单一的“浓度标准”控制排污模式阻止不了污染源数量和排放总量的增加，因为企业会用各种“巧妙办法”让排放标准“达标”，而
3、企业排放污染“不超标”，环保部门没有办法促进企业治理污染。另据调查，管理部门也没有完全将超标排放污染物作为一种违法行为来处理。以企业排放二氧化硫为例，中国大气法要求超标排放企业缴纳罚款，企业每排放1公斤二氧化硫，有关管理部门收取0.2元的排污费，而企业减排1公斤二氧化硫则的支出远远超过0.2元，所以，由于受利益驱使，企业宁肯缴排污费也不愿积极治污，而监督和处罚违法者让政府也承担了很大的成本，因此我国政府希望用更多的市场机制来控制污染问题。在美国环保协会的协作下，我国开始探索排污权交易制度，该制度最早在南通与本溪两城市试点，并取得成功。现在，在山东、陕西、江苏、河南、上海、天津、湖南也相继展开。
4、以河南省二氧化硫排放权交易制度为例，环保部门按照国家二氧化硫排放总量控制目标，确定地区环境容量允许范围内的排放总量，对现有排污单位一次性无偿分配某个时期的二氧化硫年排放总量控制指标，并以排放许可证的形式发放到企业，无证企业不能排污。分配给排污单位的指标可以进行交易，剩余指标可以储存，储存指标长期有效，指标用完的企业将停止排放，否则将受到极为严厉的处罚；为了鼓励企业少排污、节约指标，每个交易年度结束时，环保部门将每个企业的剩余指标自动划入下年度的排放指标。为了保证许可证制度的实施，河南省还利用在线自动监测网（CEMS系统）技术全天候不间断地监测、纪录企业的二氧化硫排放情况，并向环保部门传送相关数
5、据。在排污权交易制度下，排污权的交易价格由市场双方参照二氧化硫的削减成本和市场供求情况自行确定，达成交易意向后还需经当地环保部门批准才能生效。案例评析：污染是一种比较常见的负外部性。其实，有多种方式减少或避免污染产生的外部性。利用法律禁止排污、颁布相关的气体或水质标准，或者制订允许的最高污染限量，向那些减少污染排放物的企业提供补贴，或者向那些排放污染物的企业征收特定的排污税，一体化等等。当然，不同的解决外部性的办法的实施成本以及相应的结果不同。比如，限定企业的排污数量，企业就没有积极性投入资源去开发能够把污染水平进一步降低的新技术；而对降低污染水平的企业实施补贴的方法对纳税人也存在一定的不公平
6、。除了以上方式之外，国际上比较通行的方式就是排污权交易制度，即政府利用市场机制控制污染总量的方式。排污权交易发源于美国，美国的联邦清洁空气法案于1963年获得通过，但是该法案带来了新的问题。由于该法案以各地区当时的污染水平为基数，禁止增加新的污染排放量，所以，该法案实际上使得美国大部分城市地区由于可能出现的污染因素几乎不可能建立新的工厂。美国环境保护署为了解决这一棘手的问题，就制订了一个在地区污染总量不变的条件下利用存量污染水平的所谓“抵消”政策，即若要在某地新开一家工厂，则必须设法相应地减少现有的某个企业的污染水平。但是，抵消政策的一个主要困难是需要寻找并降低一个已经存在（污染）企业的排污量
7、。在此过程中，随着中间人出现的同时，交易污染指标的市场也相应诞生，这就是所谓的排污权交易。美国还于1990年修改了清洁空气法，将二氧化硫排出权交易在法律上制度化。美国通过这一方式基本上实现了从整体上削减污染物排放量的目的。由于排污权交易价格由市场确定，市场确定价格的过程就是优化资源配置的过程，也是优化污染治理责任的过程。所以，只要交易双方污染治理成本存在差异，排污权交易就可能使交易双方都受益。在实施二氧化硫排污许可证及排放总量控制的前提下，排污权交易鼓励企业通过技术进步进行污染治理，最大限度地减少排放总量，企业节约下来的污染排放指标将成为一种可用来交易的“有价资源”。由于排污权成了商品，将会使
8、各企业竞相寻求有效的减排办法，以争取少买指标或出售指标，从而削减了整个区域的二氧化硫排放总量。另外，排污权交易制度建立以后，当政府觉得环境恶化时可以大量买进许可证和排污权以防止环境继续变坏，因此，排污权交易制度也为政府通过买进或卖出许可证进行宏观总量调控提供了可能。不容否认，排污权交易是一种追求使用最少排放指标的市场手段，通过排污权交易控制大气污染是一种社会进步，而我国部分地区的污染控制实践也表明，排放总量控制与排污权交易制度具有显著的环境和经济效果。但是，公平公正地给企业发放配额将在一定程度上决定该项制度的最终推广与实施效果，所以，制订一套比较科学的指标分配方法成为排污权交易在我国成功推广的
9、重要因素。案例12-2案例名称：相同与不同：公共厕所经营管理模式比较案例适用：外部性与公共产品 市场效率与公共政策 需求弹性 垄断案例来源： 改编资料来源于楚天都市报（2003年8月27日） 和新华日报（2003年04月25日）案例内容：在市场经济中，政府以何种方式提供各种公共产品与服务一直是社会各界关注的热点话题。近年来全国各地等都在进行公厕民营化的尝试，以下是武汉和苏州公厕运营管理改革的相关新闻摘录。（一）武昌火车站两公厕竞出天价 年“身价”过百万武汉市武昌区城管局抓“管理”、创“效益”，在公共卫生领域走产业化、市场化发展道路，将“公厕”经营权进行招标，为配合公厕经营权招标，城管局专门制定
10、的实施办法规定，投标中标者首先须缴纳17%的风险抵押金，承包期间，必须严格遵守物价部门核定的收费标准，并随时接受环卫部门专业质量检查。2002年8月29日，经过138次竞价后，武昌火车站出站口公厕的中标价锁定在46.95万/年，成为武汉公厕的“标王”。2003年8月，武昌城管局再次对辖区内6所收费公厕经营权进行招标，武昌火车站出站口公厕一年经营权价格为62.15万元。据了解，该公厕底价为33万元，而火车站另一公厕则拍得40.1万元。另据了解，尽管有关方面此前曾贴出公告招标告示，但在拍卖现场城管工作人员称是内部竞标，约有40人参与招标，大部分是原环卫系统职工，并且拒绝记者旁听。（二）苏州公共厕所
11、一律免费开放自2003年1月1日起，苏州287座公共厕所已先后全部实现24小时免费开放。免费开放后如何实现低成本高水平管理？同年4月22日，苏州将市区38座公厕的保洁、维护、管理权向社会进行招标，129位自然人和12家具有环卫行业资质的企业参加了投标。首轮开标结果显示，有29座公厕找到了“管家”，其中22座是个人中标，7座为企业中标，未中标的9座将继续向社会招标。在苏州进行的公厕招标的标底是通过测定每座公厕每年全部保洁和维修等费用来确定的，而这笔费用由市和区两级财政各承担一半。在招标现场，竞标场面活跃，自然人中八成为下岗失业人员。另据了解，一处24小时开放的公厕，大约需要三至四人保洁维护，还要
12、包括樟脑丸、垃圾袋、清洁剂及水电等费用，根据这些人工和支出，投标标的基本在3万至4万之间。招标时对公厕的保洁和维修制订有详细的标准和要求，如“一客一保洁”，即每位客人使用公厕后都要保洁一次，还规定管理者除可以向使用公厕者代售一角一份的手纸外，不可再有其它收费服务。保洁维护权转让后，苏州市环卫部门将对每座公厕一个月不少于10次检查。案例评析：城市公共卫生服务是一种典型的公共物品，那么，在公共产品与服务的供给模式中，苏州模式与武昌模式孰优孰劣呢？首先，武汉模式与苏州模式相比，前者不仅使得政府的直接支出减少，而且有关部门还有不菲的收入，相反，苏州模式下政府不但没有了相应的收入，却需要投入大量的资金以
13、维持公共卫生系统的正常运转，所以，实施苏州模式的前提条件是相对雄厚的财政收入基础。其次，应该注意不同模式下的可能出现的其它负面影响。在武汉模式下，按照有关部门制订的收费标准（每人次5角），仅完成62.万元标底价，武昌火车站公厕的管理者每天至少要接纳3400人，也就是说，24小时开门，每分钟须两人以上承包人才有可能“保本经营”。那么，公共厕所的经营权为什么还如此“紧俏而吃香”呢？原来是经营者灵活运用了自己产品与服务技术特性，即公厕服务的需求缺乏弹性。而2003年10月31日的媒体报道，以万元高价获得的武昌火车站出口公厕的经营权因超标收费而第二次被收回，而此前也有媒体披露在青岛出现“元甚至元”天价
14、公厕。可见，虽然城管部门制订了相关的配套管理办法，但是，从实际的运作成本看，效果并不理想。一般说来，通过市场激励机制进行公共设施的管理经营，运用拍卖等方式出让城市公厕经营管理权，政府既能大大降低公共管理的投入成本，又能给公众提供更多、更好的公共管理和服务，这种尝试符合政府管理与社会公众两者的共同利益。但是，武汉模式中出现了一“拍”了之，然后任由经营者凭借地理优势和垄断经营搞天价收费。城市建设本来就是为纳税人服务的，但在武汉模式下，公众基本的生理需求不能得到满足，而最基本的城市公共设施成了少数人的赢利场所。武汉模式确实降低了有关部门的直接成本，也给经营者带来了利益，但是，其最终成本还是普通公众负
15、担（有关部门拍卖“天价公厕”的得到的收入的最终用途也没有公开），所以，这种形式的公共事业民营化与市场激励机制的引入，将少数人的利润最大化放在了首位，使公共服务的生产和消费都失去了公平，严重地损害了公众利益。在不打破垄断经营的前提下，纯粹简单地以改革产权的方式，让私人资本来介入公共服务，虽然在表面上看迎合了改革的潮流，但实际上是对公共利益的侵害。对于类似公厕民营化这种公共服务的市场化改革，政府管理部门应该保证各个方面的市场激励机制与此相适应，只有实现公共管理制度的系统性变革，公共服务的市场化才能真正取得成功。试结合本书博弈论与信息经济学等相关章节内容，讨论武汉的公厕经营权招标中出现的问题，分析其
16、原因，并提出改进方向。案例12-3 案例名称：英国灯塔制度及其演变案例适用范围：外部性与公共产品 产权 市场效率与公共政策 研究方法案例来源：改编自科斯经济学中的灯塔，原载于论生产的制度结构，三联出版社，1994年案例内容：领港公会是从中世纪经海员行会演变而来的一种古老的制度，也是英国（英格兰）最主要的领港机构。1513年，一份要求成立行会的请愿书提交给亨利八世，1514年颁发了许可证书。证书赋予领港公会以领港管理权。这一权力和慈善事业在许多年中一直是领港公会最主要的工作。直到很久以后，它才考虑到灯塔本身。领港公会除了建造和维修灯塔外，还经营疗养院，为海员及其妻子、寡妇、孤儿管理慈善基金。它还负有许多
