浅谈我国构建政府信息公开制度需要解决的几个问题

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1、浅谈我国构建政府信息公开制度需要解决的几个问题 孙庆祥 从1 7 6 6 年瑞典首开信息公开立法先河，迄今已历近两个半世纪；相比之下，1 9 4 6 年联合国 在第一次大会上庄严宣告：“信息自由是一项基本人权，也是联合国追求的所有自由的基石”， 距今则不到六十载。两件盛举的当事者大概都未曾想到，在千年之交的今天，信息，已经被视 为和阳光、空气一样重要的社会要素。 在我国，对政府信息公开的关注和实践方兴未艾。最近几年间，由于两个方面的契机，使 得这一进程大大加速：如果说，2 0 0 1 年加入W T O 使信息公开成为中国政府案头的紧迫任务； 那么，对于两年后不期而至的“非典”乃至今年以来禽流感

2、等重大公共卫生安全事件的处置，则 使中国的政府信息公开进程引起国内民众和国际社会的高度关注。在学术领域，2 0 0 1 年召开 的全国首次信息公开研讨会可以作为对政府信息公开制度理论研究蓬勃兴起的一个标志；而 在实践中，2 0 0 4 年1 月，全国首部省级政府信息公开规章在上海颁布，并自5 月1E l 起开始施 行，而国内首家政府现行文件查询网站也于4 月2 8 日在广东佛山开通。但是，在我国构建政 府信息公开制度的进程中，仍需解决一些重要问题。笔者试就其中几个问题作一粗浅探讨。 一、政府信息公开立法的模式 近年来，随着我国改革开放的不断深化，市场经济体制的逐步确立，特别是民主法制建设 的发

3、展和“依法治国”、依法行政理念得到广泛认同，并被纳入宪法规范，政府信息公开在理论 研究、政府实务和法律制度层面都取得了长足进展。但是，在实践中推行的各种形式的政府信 息公开制度和举措，就内容、范围、公开方式而言，尚存在很大局限；相互之间缺乏统一性和协 调性；其实施机关和管理体制各异，分由民政、法制、人事、监察乃至党的纪检、宣传部门牵头管 理。这些不仅影响了政府信息公开的规范性和效率，提高了整个制度的运行成本，也给公民、 法人和其他组织行使知情权带来了很大麻烦。至于行政规章和地方政府规章，适用范围和效 力有限，且具有易变性，导致这种信息提供成为政府的一种自愿性的行为，即使行政机关不予 提供信息，

4、相对方也很难获得救济。因此，信息公开立法已经成为我国行政法制建设中的一个 亟待解决的问题。近年来，在全国人大和全国政协会议中，也不断有人大代表、政协委员提出 相关议案。由于政府信息公开涉及内容广泛，如何根据我国公开文化相对淡薄，相关法制不够 健全，地区、部门差异较大，而对政府信息公开的要求又较为迫切的实际情况，选择适当的立法 模式，就显得异常重要。笔者认为，我国政府信息公开立法模式的选择，至少应考虑到以下几 个方面的问题： ( 一) 有必要制定统一的政府信息公开法。如前所述，当前在我国，制定一部兼及保密制度 完善和对隐私权或个人信息保护的统一的政府信息公开法，不仅必要，而且具备了一定的实证 经

5、验和条件。世界上已经建立政府信息公开制度的四十多个国家和地区，也无不颁布统一的 信息公开法律、法规，作为保障公民知情权的“大宪章”和规范、协调、推动政府信息公开的基本 规则。 9 9 l ( 二) 有必要制定专门的政府信息公开法。诚然，仅在各种单行法律、法规中做出相应的信 息公开规定，不足以构建整个政府信息公开制度的法律基础。但是否有必要制定专门的政府 信息公开法，抑或可以在行政程序法典中实现上述要求，仍然存在不同观点。有学者认为，行 政程序法是行政主体行使职权时应遵循的步骤，次序，方式等法律规范的总和；而行政公开正 是现代行政程序的核心原则之一。行政程序法中为落实公开原则而设计的表明身份制度

6、、告 知理由制度、咨询程序、通知程序、听证程序等具体制度，也体现了对知情权的保障。笔者同意 此说。但是，行政程序法与政府信息公开法在立法目的、制度设计上的差异是明显的，二者保 护的公开请求权的内容和实现方式也不相同：。 从立法目的看，行政程序法从对国家权力的防御权出发，是为了防止个人的权利受到公权 力侵害而设计的旨在规范公权力行使的制度，提高行政效率和扩大民主参与机制也是其功效 的组成部分；而政府信息公开法则以保障公民实现知情权这一基本权利为目的，以便最大限度 地为其参与和监督公共行政提供便利和可能。前者通过控权体现对公民权利的保障，后者则 更为直接地保证公民基本权利的实现途径。 从制度设计看

7、，行政程序法所规定的行政程序，只在具体的行政法律关系，即某一具体案 件中对当事人的权利义务产生法律效果，因此，相对人的权利是喻于程序之中的，并在程序中 得以实现；而政府信息公开法则不同，对公众公开信息就像允许公众利用有关公共设施一样， 直接把获取信息和申请公开的权利赋予每个人，并不苛求请求人与被请求公开的信息在某一 具体的法律关系中具有利害关系。因此，仅就相对人的公开请求权而言，政府信息公开法对请 求权人的主体资格没有特殊要求，而公开的对象一政府信息的内容更加广泛，公开请求权的实 现也更为简单、直接。 正是基于这些不同，很多国家已经在行政程序法中规定了公开制度，却仍然颁布了专门的 信息公开法。

8、如美国于1 9 4 6 年7 月颁布的联邦行政程序法( A P A ) ，在第5 5 2 节中专门规定 了有关信息公开的内容，要求每个机关对相关事项在联邦登记上及时公布并分别说明，允许公 众查阅并复制有关文件，并列举了可以豁免的文件；同时在其它节对具体行政行为的程序规定 中也体现了公开的原则。但其实施后对便利公众获得政府信息的效果有限，为弥补这方面的 不足，美国在1 9 6 6 年颁布了信息自由法。我国的台湾地区也在其行政程序法作出“行政 机关持有及保管之资讯，以公开为原则，限制为例外”等规定的基础上，正在研究制定“信息公 开法”。 ( 三) 我国的政府信息公开立法可以采用渐进式的立法模式。确

9、实，在一些信息公开制度 比较完备的国家，如瑞典、美国等，都是采取直接制定信息公开法的立法模式。但是对于我国 而言，具有相似的历史文化背景和行政秘密主义传统的日本、韩国的信息公开立法过程更具借 鉴价值。这两个国家的信息公开立法都是在国内对于信息公开的呼声高涨，而直接制定信息 公开法遭遇阻力的情况下，通过地方性法规和行政规章的立法实践，为法律的制定积累经验、 营造环境。如，据日本自治省统计，在1 9 9 9 年日本行政机关拥有信息公开法颁布前，其全部 4 7 个都道府县和8 4 7 个市区町村都已经制定了各自的信息公开条例；韩国不仅在自1 9 9 2 年起 的短短数年间出台了1 7 8 个地方政府

10、的信息公开条例，而且于1 9 9 4 年3 月由总理金泳三发布 了名为行政信息公开指南的政令，为公共机关信息公开法在1 9 9 6 年底的顺利通过奠定了基 础。在我国，信息公开立法除了韩、日曾经遇到的困难外，还受到地域差异显著、相关法制不够 健全等因素的困扰。在部分条件成熟的省级行政区或较大的市先制定地方性的政府信息公开 9 9 2 条例、规章，实践一段时间后，再制定行政法规，最终转为法律，既有利于法律内容的完善和成 熟，也有利于经验的积累和法律的顺利实施。当然，在这个过程中，应当尽快制定行政法规，以 满足实践对统一的政府信息公开立法的迫切需求；而只有制定单行法律才是这一立法模式的 必然之选。

11、 二、信息公开与自由获取的保障措施 无论对于地方性的政府信息公开制度还是高位阶的政府信息公开法，对于信息公开与自 由获取的保障措施都是必不可少的。其中，保证公众依其意愿便利地获取信息比要求政府充 分履行公开义务更为重要。H e u n g s i kP a r k 把政府信息公开区分为“事实上的公开”和“感悟到 的公开”，前者指政府实际上向公众披露的信息量，而后者则是指公众所能感受到的自己获得 的全部政府事务信息。他进而指出，政府有时候会高估自己的公开程度，总是感到自己已经提 供的信息足以实现开放政府的目标；而公众却总是感到自己获得的信息还不够充分。他把政 府和公众对公开程度的感受存在的偏差称

12、为“公开的幻象”。健全保障措施的目的，正是在于 提高信息公开的质量和效率。缩小这一“幻象”的偏差。在我国的政府信息公开制度中，应当 优先提供以下几个方面的保障措施： ( 一) 提供多样化和便于利用的公开渠道。首先，充分利用政府网站发布信息。近年来，网 络应用在我国得到迅速普及。据中国互联网络信息中心统计，截至2 0 0 1 年7 月，全国上网计 算机1 0 0 2 万台，用户人数超过2 6 5 0 万人；而该中心最近的统计资料显示，2 0 0 3 年上半年，我国 仅宽带用户人数就骤然增加了7 6 0 万；权威的麦肯锡战略咨询公司预测，2 0 0 5 年中国宽带普 及率将成为世界最高。与其他方式

13、相比，公众利用网络获取政府信息不仅简便、快捷，而且无 需分担政府信息管理的成本；而对于政府而言，也可以大大降低信息保存和公开的成本及工作 量。其次，健全政府出版物报道体系。2 0 0 0 年颁布的立法法明确规定，法律、法规、地方条 例、规章都应通过相应的“公报”予以公布。但实践中，中央一级的公报类刊物不及1 0 家，地方 政府的公报也很少，大量规章、规范性文件依然通过“红头文件”下发，公众无缘得见。上海市 在其政府信息公开规定中规定，市政府公报要及时在指定的书报亭、邮局、书店等地免费发 放，这对于帮助那些不能经常登陆政府网站的人，特别是中老年人、低收入者和农民等社会弱 势群体及时获知政府信息极

14、有意义。充分发挥政府出版物的作用还需要建立完整的政府出版 物体系和成本低廉、覆盖面广的发行网络。再次，在政府机关的办事地点设立查阅室，提供完 整和易于检索的信息目录、指南及必要的查阅和复制设备，并为获取信息障碍人士提供必要的 设施和条件，是增强政府信息公开的针对性、有效性的重要渠道。据统计，在北京市规范性文 件自由索取工作中，仅一个政府部门在2 0 0 4 年4 月内就接待查询1 4 5 0 0 余件次。最后，应当降 低申请获得信息的门槛。包括不应对申请者资格规定额外的限制，允许申请和公开采用书面、 网络、传真、电话等多样化的方式进行，规定尽量短的回复时限，健全对拒绝申请决定的异议制 度和公开

15、前听取相关第三人意见制度，等等。 ( - - ) 降低获取信息的成本。行政机关只能收取向申请人提供政府信息所产生的直接费 用，并且应当尽量降低收费。对于申请获得、更正、删除由政府掌握的个人信息的请求不应收 费；对于出于公益目的或确有经济困难的请求者应当减免收费。对收费的范围、标准、收费减 免和收费争议解决等要在法律、法规中作出明确规定。 参见H e 必P a r k 著韩国的行政公开改革研究 一文，引自h a p ：w w w h t k o c e a o E g f m t e n g n e w s l a m n 零i k l h u n 9 9 3 ( 三) 建立统一的信息公开机构和

16、规范的公开机制。各政府机关均应设立新闻发言人或首 席新闻官办公室，负责统一接待信息公开的查询、申请和组织本单位信息公开的实施。对于与 公众利益关系密切的重要信息应当建立定期公告制度。各级政府应当设立统一的信息公开主 管机构，负责对政府信息公开的政策规划、协调组织和督促指导，并制作和发布信息公开实施 情况的年度报告，供公众监督 此外，健全针对信息公开的审查机制和对于信息公开的预算、官员培训、技术更新等相关 制度，也应当在政府信息公开制度中得到充分体现。 三、法律救济手段 为了保证法律体系的稳定性和救济渠道的实效性，对于公民知情权及相关权利的救济应 在我国现有法律框架的基础上进行设计。 ( 一) 必须把政府信息公开纳入行政诉讼范围。由于政府在信息公开中处于优势地位，仅 凭行政系统内的审查和救济难以保证其公正和有效。无论相对人曾经选择何种救济渠道，都 应当允许其最终将争议提交法院，寻求更为中立、权威和公正的裁决。为此，应当赋予法院依 申请调取和不公开审查政府信息的权力。 ( 二) 应当充分利用行政复议手段。我国的行政复议法并未把复议作