浅谈政府对我国循环经济立法的政策导向和宏观调控

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1、浅谈政府对我国循环经济立法的政策导向和宏观调控 杨晓玲* 摘要：当前发展循环经济，走可持续的发展道路，已成为全世界人民解决环境与发展问题的必由之路，也 已经成为我国新时期的治国方略。发展循环经济，政府的政策导向和宏观调控具有非常重要的意义，能够 运用经济的、行政的、法律的、财政的等手段，建立一套绿色保障制度，从而规范循环经济，保障可持续 发展的顺利进行。 关键字： 循环经济 宏观调控 经济政策 行政职能 法律制度 2 0 0 3 年 3 月，胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上指出：“要加快转变经济增长方式，将循环 经济的发展理念贯彻到区域经济发展、城乡建设和产品生产中，使资源得到最有效

2、的利用。最大限度地减 少废弃物排放，逐步使生态步入良性循环。” 党中央已经把发展循环经济作为新时期的治国方略，全面实 施可持续发展战略，走一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分 发挥的新型工业化发展道路。 随着全球及我国环境质量状况的日益恶化，我国已经充分认识到要改变以往的只重视总量增长不关注环境 效益、只追求眼前利益不关心后代存亡的传统的发展观，经济增长也已经被现代经济学定义为除了包括经 济总量增加之外的一种综合性的社会现象，还包括着产业结构的优化、经济效益的提高、资源的合理利用 以及环境和污染的综合治理等因素，从过去的粗放型的增长方式逐渐过渡到集约型的增长

3、方式，用新的可 持续的发展观代替旧的传统的发展观，走可持续发展的道路，发展循环经济。搞循环经济，便离不开政府 的政策导向和宏观调控。 一、政府宏观调控对于发展循环经济的必要性 （一）政府宏观调控对于经济发展的不可缺少性 谈经济，总是离不开政府和市场两大因素。而政府是超经济的力量，市场配置总是得服从政府机制的宏观 调控。世界银行在其发展报告中指出，“没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都不 可能实现。” 政府作为一个国家的管理组织，其职能是多方面的，比如经济调节职能、市场监督职能、社会管理职能、 公共服务职能、国防外交职能等等，其中经济调节职能是政府职能的重要组成部分。政府干预经

4、济活动所 履行的一切职能，均可一般性地理解为政府的经济职能。具体表现为政府通过某些特定的价格政策、货币 政策、消费政策、技术政策及相关法律法规等措施，并通过财政、金融等相关机构来实现对社会、经济等 的引导和调控。 任何经济类型的社会，其政府都要发挥经济职能，都要进行一定的宏观调控。正所谓市场是政府的市场， 政府是市场的政府。 政府的宏观调控的经济职能可以表现在一下几个方面：第一，对宏观经济总量进行调节和控制，运用货币 政策、财政政策、税收政策等从宏观上调整总供给和总需求，维持总量基本平衡，尽量减小经济上的波动。 第二，维持市场秩序，对企业和个人的经济活动进行一定的限制和约束，以防止产生垄断和过

5、度竞争，尽 量营造一种公平合理的竞争环境，尽量保护消费者和雇员的利益。第三，实现一定的公共目标，协调社会 成员的利益，增进社会福利。第四，政府作为国家权力和公正的象征，对市场竞争中各经济主体之间发生 的一些经济纠纷进行公正的裁决、协调和处理；并防止和打击经济领域的违法犯罪行为，维持正常的经济 秩序。第五，通过其自身的采购预算、政府建设项目的招标等方式参与到市场活动中。 无论是计划经济还是市场经济，都离不开政府的政策导向和宏观调控，同样循环经济也是如此。并且由于 循环经济的特性，政府政策导向和宏观调控的影响将更加重要。 （二）循环经济中政府政策导向和宏观调控的重要作用 循环经济的提出，主要是将环

6、境的要素纳入到发展的考虑之中，解决人类当前所面临的严峻的环境危机。 环境和资源等要素是发展循环经济必须要考虑的重要因素。 环境和资源，作为人类社会赖以存在的基本物质条件，本应得到人类的珍惜和保护，但之所以面临着资源 枯竭、环境污染破坏的境地，是与环境资源自身的特性分不开的。环境资源具有稀缺性、外部性、公共性 等属性。这些属性导致了“公有地的悲剧”、“搭便车”等现象，导致了环境资源的供不应求和人们为一 己之利而对环境资源的污染和破坏，导致了环境资源管理的低效率和当前人类环境所面临的严重危机。 由于环境资源区别于其他财富的特有属性，要想有效的保护环境、维护生态效益，就需要政府制订出合理 可行的制度

7、，通过约束力来有效的约束人们的行为。“环保靠政府”，只有政府制订好规则，环境和资源 才能克服其自身属性而得到有效的保护。 二、政府的政策导向和宏观调控对于发展循环经济的影响 在任何经济社会，政府的制度总是或推动或阻碍经济增长。政府和市场是相互依存的，政府是组织者，企 业是实际的操作者。对于循环经济更是如此，政府的决策对循环经济的发展有着更加深刻的影响，科学有 效的政府决策能够有力的促进循环经济战略的实施。 国家发改委在今年 5 月 2 4 日开幕的“中国循环经济发展高峰会”的致辞报告中指出，我国将力争到 2 0 1 0 年完成循环经济战略发展的一系列环境建设，为初步建立资源消耗低、环境污染少、

8、经济效益好的国民经 济体系和资源节约型社会奠定基础。 可见政府能够为循环经济创造一个良好的政策和制度环境，建立有利于循环经济发展的政策体系。政府应 充分运用经济的、行政的、法律的、财政的等手段，建立一套绿色保障制度，规范循环经济，保障可持续 发展的进行。 下面分别从经济、行政、法律几个方面浅议政府的政策导向和宏观调控对于推进循环经济的影响及其应起 到的作用。 （一）经济方面 在经济政策方面，政府决策和宏观调控对于循环经济的影响是多方面多角度的。经济手段上的影响是政府 职能对循环经济影响的最重要方式之一。 1 、明晰环境产权制度 环境和资源是一种具有稀缺性的财富。稀缺的缓解只能通过政府制订的制度

9、来规范和约束，靠“经济人” 们的自觉、自愿维护是不可能实现的。制度能够在人们无限的需求和资源有限的供给之间寻求一种平衡。 单纯的靠义务来约束人们对其私利的追求是不现实的，而且也不能完全依靠强制的手段来实施，“国家所 应当提供的也只是一种能够使人们自由地进行最大限度之合作的框架而已”。 必须得通过利益的获取给予 人们经济上的激励。而且私人物品总是能比公共物品得到更好的保护。这就需要使环境和资源能够像其他 财富一样在市场上交易、流通。有交易，则必然需要有产权，产权的存在，最终也会导致交易。因此，需 要对环境资源的产权做出界定。 从制度经济学的角度讲，产权制度是一切制度的归宿。一个政府制度有效性的评

10、价，关键是看其产权制度 的效率如何，而产权的效率，关键又是看产权的交易成本。一个好的制度，是产权的交易成本最低的制度。 根据经济学上的“科斯定理”，零交易成本的状况是不存在的， 总是存在一定的交易成本，所以资源的最 初配置对交易的最终结果会产生影响，尤其是对于环境和资源这样具有公共物品性质的财富，因为这些物 品的交易成本是庞大的。这就需要对环境资源的产权做出明晰的界定。 政府应当在立法上建立一套明晰的绿色产权制度，制订一套合理的产权博弈制度和竞争规则，并且赋予产 权充分自由的交易和流通，适当的介入产权，从而增加市场的稳定性，弥补其不足，这对于推动循环经济 的发展至关重要。 产权制度的明晰，能够

11、通过利益驱动来促使人们对其私有的环境和资源进行更加有效的保护和更加充分的 利用，改变以往滥采滥伐、过度排污等局面，有效的保护环境效益和生态效益，促进循环经济的推行。 2 、调整资源价格体系，建立绿色 G D P 核算制度 在目前的国民收入核算制度中，环境资源的价格未能真正反映其价值，“目前经济制度中一个最大的危害， 在于市场的定价完全不体现破坏地球的成本”， 没有将环境的负外部性和环境因素的自然价值纳入到核算 体系中来，这是不完整的，造成资源低价甚至免费的局面，从而导致人们对环境资源的滥用，引发大量的 环境污染。并且传统 G D P 将这些对环境的污染和生态的破坏纳入到经济增长的数值计算中来，

12、比如一个很 有趣的事实：1 9 9 1 年在瓦尔迪兹（阿拉斯加南部港口城市）埃克森石油公司的石油泄漏使得阿拉斯加的国 民生产总值增加，原因是很多人都去清除泄漏的石油，带动了饭店、旅馆、商场、加油站和商店的经济繁 荣。但这场事故所导致的野生动植物死亡比美国历史上任何一次人为的环境灾难都要多，对鱼类和野生物 的影响直到今天仍然存在。 把对环境的破坏作为经济的增长，这是不符合循环经济发展要求的。 我们应该改变传统的“商品二重性”的价值论，物品的价值不只是体现在其中的人类劳动的价值，自然资 源本身也有价值，霍肯等提出了“自然资本”的概念，认为“长期以来把自然资本当作没有价值的东西来 对待，已将人类带到

13、了灾难的边缘”。 人类只有改变传统的价值论体系，承认自然是有价值的，将自然的 价值纳入到经济的核算体系中来，建立一个完整、公正的环境资源价格体系。 这就要改变传统的 G D P 核算制度，建立绿色的 G D P 核算制度。 3 、提倡发展环保产业，推进绿色生产、绿色营销的进行 与传统经济发展相比，循环经济的核心是以物质闭环流动为特征，运用生态学规律，重新利用环路中的废 物来提高整体效率和复原力，实行低开采、高利用、低排放的循环利用模式。 生态系统是一个物料平衡、循环往复的过程， “工业生态系统的概念与生物生态系统的概念之间的类比不 一定完美无缺，但如果工业体系模仿生物界的运行规则，人类将受益无

14、穷”【7 】。因此我们要发展环保产 业，进行新型工业设计，“我们面临下一次工业革命”。这种新型工业设计的原则是：一，资源生产效率； 二，闭环原则，即良性循环；三，顾客预先订购某一特定农场或合作团体的食品，特别是使用有机肥料种 植的食品；四，恢复、持续和扩大自然资本。 我们的工业模式要进行大规模的改革，要将生态的概念运用 到产业中来，使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环过程中。 但是我们传统的工业体系和产业模式根深蒂固，线性的生产、消费模式已被人们所习惯，于是要想改变传 统的体系，发展绿色产业，靠单个人、单个企业的力量是不可能实现的，这就需要我们的政府从宏观上采 取一系列的措施。只有政府

15、制订合乎循环经济的绿色产业政策，大力推进环保产业，发展生态产业，积极 推动传统产业的生态转型，积极支持生态工业园区的规划、建设等，唯有这些国家政策上的支持和保障才 能较为有力的推动产业模式的改革，才能有效的推动循环经济的实施。 4 、提倡发展高新技术和环境无害化技术 “科技的动力，亦即关键技术种类的长期发展进化，是工业体系的一个决定性因素（不是唯一的因素）， 有利于从生物系统的循环中获得知识，把现有的工业体系转换为可持续发展的体系。” 循环经济的新颖 性和先进性，决定了它的建立离不开先进的高新技术作为支撑和推动力。我国目前应着重发展以下五种循 环技术：尽可能减少资源和能源投入的技术，产品长期使

16、用的技术，循环再生利用的技术，尽可能减少废 弃物排出的技术，生产和生活垃圾无害化处理的技术。如何更好地依靠对于环境无害的新技术，实现对工 艺、流程的重新设计，符合循环经济的发展理念，是我国环境政策的一项重要内容。 这就需要把循环经济的理念体现到国家的技术政策中来，引导企业和个人致力于环境无害化技术的研究和 采用，明确政府、企业和科研机构等作为技术行为主体所应起到的作用，指导相关技术的传播应用并制订 严格的技术实施标准。 5 、政府采购中确立一定的绿色采购比例 政府在倡导企业推行循环经济，实施绿色采购的同时也应将循环 经济的理念真正贯彻到其自身行为中来，在政府采购中，应规定适当的绿色采购比例，规定好所采购的绿 色产品至少应占的比例。各级政府作为一个庞大的单位，其采购数额也是一股不小的消费力量，因此能够 在一定程度上推动绿色生产的进行，并且能够起到模范带头作用，带动广大公众的绿色消费。 （二）行政方面 循环经济是我们全社会的一项宏大工程，是我们全民的责任。国家应通过一切办法使公众都投入到循环经 济的大潮中来，其中行政方面的手段是较为有效的手段。政府行政职能的有效实施，能