浅议集体土地流转

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1、浅议集体土地流转 灌云县人民政府于京翠 随着经济的发展，农民社会就业机会的逐渐增多，农民对农地平均占有的要求逐渐淡 化。由此各地大量出现了集体土地流转，这在一定程度上促进了土地资源的优化配置，为 大力进行产业结构调整，实行土地适度规模经营提供了条件；同时对加快农村劳动力转 移，促进农村专业化分工，带动二、三产业的发展，维护农村社会稳定起到了积极作用。 但由于目前这种流转缺少配套的法律规范，多为农民自发行为，极易出现矛盾纠纷， 造成集体土地资产流失。因此，为规范我县集体土地流转，合理利用土地，笔者就我县集 体土地流转现状及对存在问题的分析，提出如下对策及意见。 一、集体土地流转的必要性。可行性和

2、存在问题 ( 一) 集体土地流转是发展社会主义市场经济的必然要求 农村改革总的走势是市场化，是要适应社会主义市场经济体制的要求。目前，在我国 的整个市场体系中，生产资料市场、消费品市场、金融市场、技术市场、城市土地市场发展 都很快，较规范，唯有农地市场发展相对较慢。众所周知，农地市场是农村生产要素市场 的主要内容之一，也是整个市场体系的重要组成部分。只有建立农地市场，将农地市场纳 入整个市场体系建设中，才能使之协调发展，使农村的土地、资金、劳力等生产要素达到最 佳组合，资源得到优化配置。 ( 二) 集体土地流转是集体土地制度进一步完善的重要内容 始于7 0 年代末以“大包干”为主要形式的承包责

3、任制，是我国集体土地制度改革的雏 形，它实现了农村土地所有权与经营权的分离，扩大了农民的经营自主权，顺应了农民的 意愿，是应当看到，极大地促进了农业生产和农村经济的发展，但随着我国经济体制改革 和经济形式的变化，这种土地产权制度已逐渐不适应农村经济进一步发展的需要，明显暴 露了集体土地规范管理的滞后，阻碍了集体土地的正常流转。 就农业用地而言，实行土地联产承包责任制后，农民的经营权主体地位虽然得到了明 确，但由于大部分地方原有的集体经济组织在实行承包制后，已名存实亡，集体土地所有 权主体不明，土地产权不清，而且由于农用土地的基本无偿承包，土地的所有权很少在经 济上能得以实现，更不能行使其应有的

4、土地所有权的处分权。至于承包土地的农户，只有 使用土地的种植权，而无明确的占有权与处分权。同时，土地的集体所有权和农户对土地 的使用经营权均缺乏明确的法律保护和规范，使得土地所有权与使用权分离后，缺乏土地 - - - 3 7 0 - 第六部分土地法规 浅议集体土地流转 合理流转机制。尽管集体经济组织可以凭借对土地的所有权决定土地的平均处置及其分 配的流转，亦在农村基础设施建设、产业结构调整和布局的调整等方面发挥协调作用，但 却不能根据土地的资产属性和价值规律以及自身的实际生产能力，实现集体土地的合理 流转和优化调整，因而使一些条件较好地区，即使出现了大范围农区的非农化以后，土地 的合理流动仍然

5、受到阻滞，土地的商品化难以实现。这种土地流动机制，既不能促进农村 劳动力和土地的合理流动与优化组合，又不利于实现土地的规模经营，显然同进一步发展 市场经济和要求生产要素商品化是不相适应的。因而，目前迫切需要对集体土地使用制 度作出相应的改革，建立规范有序的农地市场，以促进集体土地流转o ( 三) 集体土地流转是城市化、工业化发展的需要 发展小城镇是农村大包干以后发展农业经济的又一个新的增长点。大包干通过调整 生产关系，交革经营制度，使耕者有其田，长期受束缚的生产力一下子释放出来，但随着改 革开放的进一步深入，土地细碎与推进农业现代化生产的手段，以及现代化农业实用技术 的推广应用的矛盾日益突出，

6、这种极其零碎的地块不仅浪费土地资源，而且造成农民对土 地投资规模不集中，制约了现代化生产手段和现代化农业技术措施的普及、推广和应用， 也难以使生产要素合理流动和土地资源的优化配置。近年来，农民增产不增收，农村经济 水平提高较慢，原因之一是农村人口多，大量农民窝在乡村，生产力发展受到很大限制，目 前改变这种状况的根本出路就是发展小城镇，进一步提高工业化、城市化水平。但按国际 经验，工业化和城市化必须以农业生产率提高为基础，没有农业劳动生产率的提高，就没 有工业化和城市化的健康发展。因此，应大力培育农村集体土地市场，积极引导集体土地 流转，逐步将土地集中起来，在实行土地规模经营的同时，将农村大量剩

7、余劳动力转移到 小城镇和城市中去。根据省市有关文件精神，到2 0 0 5 年，我县的城市化水平由目前的 2 0 提高到2 8 ，城市人口将增加到2 0 1 0 年的2 5 万人。这将极大地缓解农村剩余劳动力 的就业压力，进一步推动集体土地流转。 存在问题： 1 认识不到位、推动力不大。土地承包经营权的适度流转现象在农村已普遍存在，对 农村经济发展有着积极的促进作用，有些村组干部对流转的作用认识不足，机械地认为土 地承包经营权的适度、合理流转与中央延长农村土地承包经营期限三十年不变的政策不 符，有的甚至不加引导而盲目制止，挫伤了农户的积极性o 2 合同不健全，手续不规范。农村集体土地流转多属当事

8、人的自发行为，他们私下协 调，没有严格按国家有关法律政策履行一定的手续，也没有订立合法的土地承包经营权流 转合同。如当事人因其权利义务产生纠纷，很难依法调处。 3 监督不及时，管理不到位。对流转土地的范围、适宜用途、面积没有统筹规划，监督 管理机制不健全，不利于土地资源的合理优化配置和土地的宏观管理，极易造成土地资源 浪费。对外出务工经商户随意行为缺乏硬性措施，从源头不能控制抛荒撂荒现象的发生。 同时对回流人员返耕问题，尚没有既合理合法，又便于操作的规定及措施。部分乡镇和村 一3 7 l 一 江苏省土地学会土地学术年会( - 00 - “ 年度) 论文集 组干部抱着“有机动田你就种，没有机动田

9、你不种”的态度，无形中剥夺了农民的权利。 4 对隐形市场的管理困乏，隐形市场面广量大。大多私自订立转让、租赁合同，隐蔽 性极强，再加上土地权属登记管理没跟上，缺乏监控措施，因此管理上难度很大。 5 土地产权难以流转，农业生产后继乏力。我国农村集体土地实行的是农民集体所 有制，土地所有权归本集体经济组织内所有成员共有，土地所有权除国家征用外，一般不 能转让，无实际产权意义。集体土地使用权一般不允许转让，“农民集体所有的土地由本 集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三 分之二以上村民代表的同意，并报乡( 镇) 人民政府批准o ”因此，农村集体土地绝大多数由 本

10、集体经济组织内成员承包经营，多则几十亩，少则亩把，加上近几年农产品价格的下降， 种子、肥料、农药，“三提五统”费用增加，农业纯收益较低，致使不少农民离开土地进城务 工、经商，所承包的土地交由妇女、老人耕种，对土地的投入减少，农业生产后继乏力。 二、我县集体土地流转的主要形式 目前，我县集体土地流转方式大致有这样两种：一是仍在农业内部流动，向一些种田 能手，种田大户集中，开展土地适度规模经营，为提高农村规模效益提供了条件，并为农业 生产技术水平的提高和发展农业机械化奠定了基础，使农业专业化生产在家庭联产承包 责任制的基础上初步发展，因此可以说是发展农业生产的一个重要手段。二是向非农业 领域流转。

11、这种流转既包括土地使用权的流转，也包括劳动力的流转。农民用承包的土 地使用权( 主要指基本农田以外的集体土地) 来兴办工厂、或从事经营活动，土地使用权在 流转进程中实现了它的经济价值，完成了土地、资金、劳动力三大生产要素的结合，集体经 济有了一定的实力，它拥有了可支配的集体财力，也就有力量投资办厂。可以说，土地使 用权的这种流动，加速了农村工业化的发展进程。 农民在上述两种流转形式中，重新作选择，调整自己的经营方向。实际操作中，具体 有五种形式，即土地租赁、有偿转让、反租倒包，五荒拍卖、土地入股等。在市场经济条件 下，土地不仅是作为生产资料，而其商品属性也越来越突出。因此，应发展灵活多样的土

12、地流转形式，把竞争机制和市场机制引入土地承包机制中来，实行多种形式的土地使用权 流转形式，搞活土地流转市场。 三、集体土地流转的管理措施及政策建议 ( 一) 制定相关政策规定，规范农地市场 为适应市场经济的发展，应尽快制定集体土地流转的配套政策法规，正确引导农民将 土地向有利于发展农村经济，提高农民收入，合理利用土地的方向发展。具体可由农经部 门和土地管理部门相互配合，共同管理。对于农业内部的土地流转，应以农经管理部门为 主，在原有土地承包合同的基础上，对流转行为及时跟踪管理，及时变更；土地管理部门积 极配合，做好变化情况的土地登记、统计工作予以法律保护；对于非农业用地流转，以土地 - 3 7

13、 2 - - - 第六部分土地法规浅议集体土地流转 管理部门为主，当地集体经济组织配合，对集体土地的具体流转形式及土地收益分配情 况，参照国有土地流转、土地市场建设的要求，尽快制定出明确具体的法律规定，并及时登 记发证；对农业产业结构调整及其他多种经营、个体私营经济建设需要使用集体土地的， 采取特殊的政策措施扶持其发展。 ( 二) 实行农村集体土地有偿使用，将集体土地作为资产进行管理 我国城镇国有土地已实行有偿使用制度，农村集体土地也应推行这一制度，具体可参 照国有土地价格评估的办法，对集体土地根据不同的用途进行地价评估，评估出集体土地 所有权价格及不同用途下的使用权( 包括经营权) 价格，并

14、定期进行调整及公示，在不改变 土地所有权性质情况下，土地使用权可以有偿、有限期自由流转，转让人与受让人签订协 议，经乡( 镇) 人民政府审核，报县人民政府审批并进行变更登记。集体土地使用权转让 时，转让人可获得相应的收益。 当需要改变用途时，应首先进行规划审查，符合规划的即报有权部门批准，不符合规 划的不予批准，政府要把好用途管制这一关，非农业建设不一定要办理征用手续，集体经 济组织可以所有者的身份将土地作价入股或与投资者联营。 当土地所有权变更，即国家征用时，首先进行规划审查，对符合规划的项目或国家重 点工程项目报有权部门批准，不论项目的性质如何，应按土地所有权价格对农民进行补 偿。 ( 三

15、) 建立集体土地产权登记发证制度 土地所有权是土地产权制度的核心，只有依法确认集体土地所有权客体，经土地管理 部门登记发证后，农民集体土地所有权主体再将其发包给农民，或者以其它法定方式处置 其土地权利，才具有法律基础。目前，由于土地的集体所有权和农户对土地的使用经营权 均缺乏明确的法律保护与规范，从而导致了集体土地所有权在经营和管理职能上的弱化， 以及农民经营土地的不稳定感和短期行为。为切实保护农民利益，提高农民土地经营的 积极性，应加快集体土地产权的法律保障制度。 ( 四) 强化农村土地使用权，将农民承包经营权物权化 土地使用权是农村产权制度建设的主要内容，应细化和强化土地使用权权能，它不仅

16、 包括使用土地的权利，还包括收益和部分处置的权利，因此，对农村集体土地使用权的流 转要进行规范。目前，虽然宪法规定农村土地属于集体所有，但对土地所有权的主体和客 体均未明确，也不完备，集体土地所有权的权能很少在经济上得到体现，也不能行使其应 有的土地处分权。至于承包土地的农户，只有使用土地种植权，而无明确的占有权与处分 权，从而导致了土地所有权、使用权的不完整性。所以，为改变这种状况，应尽快将农民土 地承包经营权上升为物权化的土地使用权，成为一个独立的真正物权意义上的权利，以保 证农民不仅可以承包使用土地，而且拥有一定的土地处置权和土地收益权，这将有利于激 发农民的生产积极性，有利于农民自觉执行耕地保护政策，有利于规范市场管理，进而有 利于土地使用权的流转。 - - 3 7 3 - - 江苏省土地学会土地学术年会( - - OO - - 年度) 论文集 ( 五) 制定集体土地流转收益分配和使用政策 由于流转的土地属集体所有，流转收益大部分应归土地所有者，但集体土地流转离不 开国家对该地区的政策扶持和经济投入。因此，建议集体非农业