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1、浅析农村宅基地整理 宜兴市国土资源局孙健 关键词：土地整理宅基地集约利用 几千年来，中国农民世世代代住的是独门独户的房屋，屋前院后种菜种瓜、养鸡养鸭， 房屋和庭院既是生活场所，也是干农活的地方。可如今，城市的发展已真真实实地影响到 城郊结合部的农村。城市生活影响了他们的生活和生产方式，城郊土地也因成为城市土 地的来源而变得稀缺。土地作为一种稀缺和不可再生的宝贵资源，在与人口、环境、经济 建设社会发展等方向的关系中，都占有突出重要的地位。十分珍惜、合理利用土地和切实 保护耕地是我国的基本国策。在当前中央宏观调控的大背景下如何做到保护资源与保障 发展两不误，我们在努力控制农用地向建设用地转化的同时
2、，下力气在内部挖潜，加大对 农村零散宅基地的整理，加快院落式住宅向集约化用地的多层公寓的过渡，充分利用有限 的土地资源，确保耕地总量平衡，是一项值得研究和推广的好方法和好经验。 目前我市的农村宅基地存在以下一些问题：首先是住宅质量都不高。经过分析和实 地调查后发现，我市大部分乡村居民的住宅以砖瓦结构为主，少部分才是以砖混结构为 主，而且绝大部分住宅以低层建筑为主。其次是人均用地面积偏大。内部存在闲置土地， 外围盲目追求扩张。近几年农村建房热衷于弃旧建新，开辟新宅基地，致使原先村庄内部 人口减少，不少居民点长期无人居住而破落不堪。村庄建设用地内部存在闲置土地，主要 表现为：一是旧宅基地面积过大而
3、荒芜；二是房屋四周边角地闲置；三是农房之间夹杂着 一些宗族业地、祖传宅基地、菜地、争议地等；四是抛弃的旧房只是用于堆放杂物或完全不 用；五是村民小组抢占较好地段建房，造成小组之间交界处留下空闲地。在乡村的城镇化 建设热潮推动下，纷纷向外部发展，建设选址一是“线状沿路爬”扩张，公路通到哪，新房就 建到哪；二是“块状无序分散”扩张，村庄四周新房林立，内部却破破烂烂，结果造成土地利 用粗放，而这些外围的土地多是交通便利、长期耕作、土质肥沃、农业基础设施较完善的耕 地，这些耕地不断地减少将威胁当地农业生产的稳定性和可持续性。第三是规模偏小，分 布松散，布局零乱。长期以来，以家庭为单位的农业生产方式使农
4、村土地利用格局形成了 “农村居民点+ 家庭责任田”的相对封闭的不规则单元，受传统生产方式和居住观念影响， 农户长期 - 7 惯于以自然院落的形式分散居住，由此形成了村民住宅“满天星”式的分布格 一2 “一 第二部分资源篇浅析农村宅基地整理 局，院落的间距由山区丘陵平原逐渐减小，表现出受地貌条件的明显影响。 我市农村宅基地建设用地存在的诸多问题，说明进行宅基地整理势在必行。进行整 理，不仅有助于实现耕地总量动态平衡，而且有利于改善生产、生活和环境条件，实现农村 土地集约经营。但是，在实施整理过程中以下困难是我们也许会遇到的： 1 、村庄建设用地整理尚处在探索阶段，虽然国家制定了有关技术方法和规范
5、标准，但 目前只是少部分人了解和掌握，对于广大农民说，缺乏有效的宣传。 2 、人们对整理的重要性和必要性认识还不足，一些地方只重视开发，不重视整理，工 作缺乏主动性，没有明确的思路和措施，因此村庄建设用地整理要真正做到科学、合理、有 序、依法实施尚有一定距离o 3 、村庄建设用地整理是一项工程大、工期长、投入多、回收慢的工程，资金筹措是关 键，需要充分调动各方面的积极性，多方筹资。资金不足也是制约整理工作全面顺利开展 的一个难点。 4 、农户宅基地多占、超占、乱占是一个长期形成且普遍存在的问题，农户建房大多是 耗费了农民全部积蓄，在实际中如果严格依法办理( 罚款、拆房等) ，无疑使农户精神上和
6、 物质上都难以承受，既不太符合农村的实际情况，也不利于农村社会稳定。 5 、真正对依法用地、集约用地、拆旧建新等认识到位的群众并不多，多数是持着“迫 于形势急于拆、随波逐流跟着拆、心存侥幸试着拆、等待观望看着拆、迷信风水不肯拆”的 心态。 开展整理虽然有利于村庄建设和发展，保护耕地，改善村容村貌和居住环境等，但是 其直接经济效益不明显，经济利益驱动机制不强，影响了群众的积极性。 针对以上的困难，我们应该如何应对呢? 1 加大宣传力度 一方面，采取多种宣传形式和扩大现有宣传渠道，使更多的农村群众了解、认同、支持 现行政策，要让他们体会到这是符合他们的利益，从而认识到开展整理的重要性和必要 性，更
7、好地配合及协助有关部门开展工作；另一方面，宣传有关的技术方法和规范标准，充 分给予广大农村有关的技术指导，使整理工作步入科学、合理、有序、依法实施的轨道；第 三方面，宣传依法依规用地，在农民中树立法制观念，让广大农民明白只有依法依规用地， 才能使农村建设用地集约利用，可持续发展。引导农民要以大局为重，从长远出发，并晓 之以理，动之以情。 2 拓展资金来源 单靠农户自筹资金肯定是不可行的，但财政配套也是有限的，因此只能通过多方筹资 一2 6 5 - 江苏省土地学会土地学术年会( 二O O 五年度) 论文集 来完成，例如耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、政府土地出让收益、其它部门和 社会力量
8、投入等，运作方式上可以参考“中央财政+ 地方财政+ 农户”、“地方财政+ 公司 + 农户”等，摸索出适合当地实际的筹资渠道及运作方式。 3 形成合理制度 尽快制定合理有效的激励机制和操作性较强的法律，使农村群众感受到直接的经济 效益，以提高农户进行整理的热情，也方便基层工作人员的实际操作，使工作不被动。 最后我来说说农村宅基地整理的模式： 村庄建设用地整理是一项“功在当代，利在千秋”的民心工程、德政工程，也是土地整 理的其中一项重要内容。为确保整理的科学、合理，可行，必须遵循三效益统一的原则，与 总体规划相协调的原则，因地制宜的原则，坚持依法的原则。根据经济发展水平、人口增 长、城镇化水平的情
9、况，可以采取多层发展型、规模搬迁型、散村集并型、缩村填实型等模 山 氏： 1 多层发展型 多层或高层农户住宅建设是解决城郊及经济条件较好的村庄整理的必经之地。此模 式主要针对经济比较发达且建房农户较多的城市近郊村庄，按照统一规划、统一设计、统 一施工、统一标准的原则，来建造农户多层或高层住宅楼，使居住方式逐步由宅院式向多 层或高层住宅楼发展，降低农户用地面积，提高村庄建设用地的利用率。另外，考虑到农 民的经济情况，还应提供多种可供选择的房型；有关绿化、卫生、环保、供电、供排水等基础 设施也应配套到位，这将大大提高农户的居住质量和生活水平。 2 规模搬迁型 规模搬迁型适合于经济基础比较好、地势较
10、为平坦的区域。此模式是以集约式发展 为主，把村庄建设用地整理同小城镇建设相互结合，以优势集镇为中心，对较为分散的村 庄实行规模搬迁，有步骤地向这些优势集镇靠拢而形成规模。实践证明，在经济比较发达 的平原地区，村落的集团式布局明显优于非集团式布局，所以在平原地区撤并自然村建设 中心村的意义重大，有利于节约用地等。此外，这种模式还要注意控制数量，形成连片发 展，最好以优势强企为核心，建成一批规模适中、各具特色的小城镇。 3 散村集并型 散村集并型适合于经济基础一般、地势较为起伏的区域，尤其是丘陵山区。此模式是 从利于生产和生活的原则出发，通过归并把零星分散的自然村( 农户居住点) 合并为相对 -
11、- - 2 6 6 - - 第二部分资源篇 浅析农村宅基地整理 集中的中心村，从总体上减少自然村的数量，使零散的局面发生改观。在实际操作中，应 以居民点相对集中、交通相对方便、生活相对富裕的村庄为中心，归并其周围零散的自然 村。通过中心村的建设，即可以减少自然村数量，改善村民生产生活条件，又可以对归并 后的旧村进行整理，新增一定面积的耕地、其它农用地、建设用地。 4 缩村填实型 近几年民工外出打工的较多，部分人富裕后就留驻城市经商务工，其农村住宅无人居 住而造成一些空心村出现，缩村填实型主要针对这些空心村，也就是遵循合理布局、节约 用地的原则，按照村庄规划的要求，对内部空闲地较多的村庄进行整理，统一调整，加强宅 基地流转，充分利用那些富裕后留驻城里而在村中留下的农户住宅，由村里统筹安排给那 些需要宅基地的新户和住房条件较差的农户，逐步形成新村，以实现缩减村庄占地面积的 目的。 参考文献： 1 余庆年，赵登辉我国城镇扩展占地及合理用地规模的研究。 2 江苏省建设厅，村镇统计年报。 - 2 6 7 -
