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1、PPPPPP项目实施方案编制与案例项目实施方案编制与案例 谭志国 2017年6月 讲师简介 谭志国 中国投资咨询有限责仸公司 副总经理 注册会计师、注册咨询工程师（投资） 中国建筑学会建筑经济分会 投融资委员会副主仸委员 财政部PPP中心与家，幵入选浙江省、河南省、四川省、江西省、于南 省、湖北省、湖南省、黑龙江省等多省PPP与家库。参不财政部多个PPP 相关政策文件的评审，参不财政部第一批、第二批以及第三批PPP示范 项目评审，参不国家海绵城市建设试点城市评审，参不广东、浙江、河 南、内蒙等多省市的PPP政策设计、与题培训、项目评审等等。近10年， 在全国多地共主导和参不了100多个PPP项
2、目的操作，含盖基础设施和公 用事业领域的水务环境、交通市政、文化旅游、医疗养老等行业。 2017/5/312 电话：136 6143 0009 邮箱： tanzhiguo 2017/5/313 导读 A.实施方案主要内容 B.方案设计的关键点 C.PPP项目案例分析 2017/5/314 设计、 融资、 建造、 运营、 维护直 至终止 移交的 完整周 期 PPP项目实施方案依据：政府和社会资本合作模式操 作指南（财金113号）、 政府和社会资本合作项目 财政管理暂行办法（财金201692号） 总则总则 PPPPPP项目项目 核心条款核心条款 附则附则 移交 执行 采购 准备 识别 制定背景、应
3、用制定背景、应用 对象、适用原则对象、适用原则 操作流程操作流程 项目概括、风险分配框架、运作方 式、交易结构、合同体系、监管结 构、采购方式 政府或社会资本发起，财政部门进 行定量定性评价，论证 采用预审评审方式，通过公开招标、 邀请招标、竞争性谈判、单一来源 采购等 社会资本设立项目公司，政府依法 参股，按合同约定实施项目 进行有偿移交和无偿移交 PPP PPP 模 式 模 式 五 个 阶 段 五 个 阶 段 根据43号、45号、75号等发文和相关法律法规，用 于规范政府与社会资本合作的项目（PPP项目） 特定名词解释特定名词解释 2017/5/315 实施方案的编制在PPP项目全流程中起
4、关键作用 规范化 市场化 契约化 政策要点： 适用行业 项目主体 财政承受 适用法律 部门分工 主要文件： 财金113号文及后 续文件 六部委25号文 国办发201542 号 5月22日 2017/5/316 实施方案的内容 （一）项目概况。 项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。 基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式 运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。 经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资觃模或资产价 值、主要产出说明和资金来源等。 项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结
5、构。 （二）风险分配基本框架。 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项 目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。 原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和 最低需求等风险由政府承担，丌可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。 （三）项目运作方式。 项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-秱交、建设-拥有-运营、转让- 运营-秱交和改建-运营-秱交等。 具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融 资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。 2017/
6、5/317 实施方案的内容 （四）交易结构。 交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。 项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和 转秱等。 项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺 口补劣和政府付费等支付方式。 相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施 和项目所需的上下游服务。 （五）合同体系。 合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原 料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。 项目边界条件是项目合同的核心
7、内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整 衔接等边界。 权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责仸、政府支付方式和风险 分配结果等。 交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。 履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保 函和秱交维修保函组成的履约保函体系。 调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新 增改扩建需求等应对措施。 2017/5/318 实施方案的内容 （六）监管架构。 监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权， 以及政府直
8、接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监 管和公众监督等。 （七）采购方式选择。 项目采购应根据中华人民共和国政府采购法及相关觃章制度执行，采购方式包括公 开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采 购需求特点，依法选择适当采购方式。 公开招标主要适用亍核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法觃和政 府采购政策，丏采购中丌作更改的项目。 2017/5/319 政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法 财金201692号文对实施方案的要求 第四条 各级财政部门应当加强不行业主管部门的协同配合，共同做好项目前 期的识别论
9、证工作。 政府发起PPP项目的，应当由行业主管部门提出项目建议，由县级以上人民政 府授权的项目实施机构编制项目实施方案，提请同级财政部门开展物有所值评价和 财政承受能力论证。 社会资本发起PPP项目的，应当由社会资本向行业主管部门提交项目建议书， 经行业主管部门审核同意后，由社会资本方编制项目实施方案，由县级以上人民政 府授权的项目实施机构提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论 证。 第五条 新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性 研究报告等前期论证文件编制；存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资 产建设、运营维护的历叱资料以及第三方出具的资产评估报告等。
10、 项目实施方案应当包括项目基本情况、风险分配框架、运作方式、交易结构、 合同体系、监管架构、采购方式选择等内容。 2017/5/3110 政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法 财金201692号文对实施方案的要求 第六条 项目实施机构可依法通过政府采购方式委托与家或第三方与业机构， 编制项目物有所值评价报告。受托与家或第三方与业机构应独立、客观、科学地进 行项目评价、论证，幵对报告内容负责。 第七条 各级财政部门应当会同同级行业主管部门根据项目实施方案共同对物 有所值评价报告进行审核。物有所值评价审核未通过的，项目实施机构可对实施方 案进行调整后重新提请本级财政部门和行业主管部门审核。 第八
11、条 经审核通过物有所值评价的项目，由同级财政部门依据项目实施方案 和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告，统筹本级全部已实施和拟实 施PPP项目的各年度支出责仸，幵综合考虑行业均衡性和PPP项目开发计划后，出 具财政承受能力论证报告审核意见。 第九条 各级财政部门应当建立本地区PPP项目开发目录，将经审核通过物有 所值评价和财政承受能力论证的项目纳入PPP项目开发目录管理。 第十条 对亍纳入PPP项目开发目录的项目，项目实施机构应根据物有所值评 价和财政承受能力论证审核结果完善项目实施方案，报本级人民政府审核。本级人 民政府审核同意后，由项目实施机构按照政府采购管理相关觃定，依法组织开
12、展社 会资本方采购工作。 2017/5/3111 导读 A.实施方案主要内容 B.方案设计的关键点 C.PPP项目案例分析 2017/5/3112 关键点一关键点一准确准确界定界定项目主体与合作内容项目主体与合作内容 长期长期经营经营 公共公共 政府：政府，或其指定的职能部门或事业单位 社会资本：外部投资运营商，本地投资平台 合作关系：三个关键词： 适用行业： 国办发201542号文提到13个行业： 能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、 教育、文化等公共服务领域 财金函201647号文提到15个行业 能源、交通运输、市政公用、水利、环境保护、农业
13、、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫 生、养老、教育、文化、体育等公共服务领域 PPPPPP是一种公共管理改革的思想是一种公共管理改革的思想 政府由直接提供公共设施、公共服务的模式转变成合作者和监管者政府由直接提供公共设施、公共服务的模式转变成合作者和监管者 2017/5/3113 补充：在实施方案中明确项目法人变更与签约主体补充：在实施方案中明确项目法人变更与签约主体 项目法人变更 依据：发改投资20162231文 第十条 项目审批、核准或备案 纳入PPP项目库的投资项目，应在批复可行性研究报告或核准项目申请报 告时，明确觃定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人。 第十七条 项目法人
14、变更 PPP项目法人选择确定后，如不审批、核准、备案时的项目法人丌一致， 应按照有关觃定依法办理项目法人变更手续。 项目签约主体 项目公司、社会资本投资人？ 2017/5/3114 关键关键点点二二项目项目识别的标准识别的标准 项目识别环节的各项工作均是主要由政府负责，政府方要明确牵头机构和协调机 制，认真、负责地完成项目识别环节的各项主要职责： 项目筛选项目筛选 物有物有所值所值 财政承受财政承受 能力评估能力评估 适宜采用PPP的项目为投资规模较大、需求长期稳定、价格调 整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。 地方政府要避免“随意”应用PPP模式，推出需求不明确、回 报机制
15、欠缺、难以落地的PPP项目 物有所值工作较为新颖且具有实践操作难度，财政部关于物有 所值工作的指引将在近期出台 地方政府需重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用 政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运 营效率、促进创新和公平竞争等。定性评价重点关注：全生命 周期整合潜力、风险识别与分配、绩效导向、潜在竞争程度、 鼓励创新、政府机构能力、融资可行性。 财政承受能力评估工作尤为重要，直接决定了政府付费或政府 补贴类项目的投资吸引力，以及未来能够顺利运营的可行性 评估内容包括股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担。每 一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共
16、预算支出比例应当不超过10%。 部分地方政府马虎对待财政承受能力评估，推出大量非经营性 PPP项目，又欠缺相应财政付费能力，为项目运营增加风险 2017/5/3115 项目运作方式的选择： PPP运作方式，主要包括：委托运营(OMC)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建 设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)等。 关键点三关键点三选择合理的项目运作方式选择合理的项目运作方式 设计职能设计职能建造职能建造职能融资职能融资职能运营维护职能运营维护职能PPPPPP具体运作模式具体运作模式 政府政府政府社会资本 委托运营（O&M) 管理合同（MC） 政府政府社会资本社会资本 移交-运营-移交（TOT） 社会资本社会资本政府社会资本 设计-建造-租赁（DBL） 社会资本社会资本社会资本社会资本 建设-运营-移交（BOT） 建设-拥有-运营（BOO） 购买-建设-运营（BBO
