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1、从制度经济学角度分析土地流转孙少岩作者简介：孙少岩（1965）男，吉林长春人，吉林大学中国国有经济研究中心研究人员,吉林大学经济学院博士、教授，主要研究方向：政治经济学，制度经济学。本文是吉林省社会科学基金项目吉林省农地流转的对策研究资助下的研究成果，项目编号：2005016，并得到吉林大学“985”工程项目东北亚研究与东北振兴创新基地的资助。（吉林大学中国国有经济研究中心 吉林大学经济学院 吉林 长春 130012）内容摘要：我国农村土地制度具有三个特点：等级性、社区封闭性和政府控制。与产权残缺相比，土地的保障功能更可能是减少供给从而阻碍土地流转的主要原因。土地承包权只有成为物权，才能表现为
2、一种具有交换价值的独立资产。赋予农户以处分权的意义也在于使承包者能够将承包权当作独立的交换价值进行流转。只有存在完整意义上的承包经营权，才谈得上形成土地使用权流转的市场机制。关键词：土地使用权流转 规模经营 社会保障职能 物权从全国的情况来看，80年代后期以来，农户自发进行的土地使用权流转，基本保持在1%3%之间，沿海一些发达地区和城郊地区的比例稍高一些。值得注意的是，最近几年，由于农村大量富余劳动力跨地区流动，加上地方政府的直接推动，农地使用权流转速度有所加快。根据张红宇的中国农村的土地制度变迁一书的资料，从农业部最近完成的对广东、福建、浙江、海南、湖南、湖北、江西、江苏、安徽、四川、河北、
3、黑龙江12省调查看。当前土地使用权流转呈现以下特征：一是土地流转规模扩大，速度加快。二是土地流转区域不断扩张。土地使用权流转由沿海发达地区向内地扩张趋势十分明显。三是土地流转形式多样化。土地使用权流转有转包、转让、互换、入股、租赁（包括反租倒包）等形式。农户自发流转构成了土地使用权流转主体。在家庭承包制的制度框架下，农地产权结构被分解为三种权利：所有权、承包权、经营权（使用权），所谓农村土地流转指的是农地使用权流转，是指拥有农地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，也即保留承包权，转让使用权，通过土地使用权流转价格反映的特定经济行为。世界银行一份研究报告指出：当人均小
4、于500美元时，农民以分散的自给自足经营土地为主，这种传统方式的目标实现只能是单纯循环的自然经济。只有当人均大于1000美元之后，农村土地的商业运用和市场价值才能显现出来，表现在土地拥有者有转移土地的强烈愿望，而土地经营者又有扩张规模的迫切需求，二者的共同促进了土地使用权出现流转。2003年，我国人均已达到1090美元，但总体上而言，我国农村土地流转仍处于较低的水平。这就需要深入研究我国农村土地制度的特点。一、我国农村土地集体所有制度的特点在法律上，中国的宪法、民法通则、土地管理法和农业法都规定了农村的土地所有权，其基本要旨是农村土地属于农村集体所有。如果我们不仅仅从字面上理解，联系农村实际情
5、况来考察，我国农村土地集体所有制度具有三个特点：1P35第一：等级性特点。集体所有制属于公有制的一种形式，按照公有制的本来含义，每一个人的利益享有份额是平等的。但为了解决经济过程中的授权基础，必然要通过权力分工来界定人们在社会生产中的相对地位，解决财产支配权的来源问题。农村集体成员内部虽然没有明确的级别区分，但乡村干部与农民之间的隐蔽级别是存在的，不可避免形成乡村干部因为信息不对称造成的特权（对比公有制的另一种形式国家所有制，这种级别区分就是正式和公开的）。土地管理法针对农村集体所有土地所有权制度作了详细解释，其中第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者
6、村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”集体所有的产权主体涉及到乡、村、组三个层次和社区自治组织、乡村集体经济组织两种类型。但“集体”到底指谁？是指农民集体，或指农村集体经济组织，或指村民委员会和村民小组？“农村集体”不同于农民集体组织，既不是经济组织，也不是一级政府。在实践过程中，有关部门就把“农村集体”与农民集体组织混为一谈，比较流行的做法是赋予村民委员会或村民小组这一非经济组织以法人地位，让它掌握实际的土地所有权，代表所有“农民
7、集体”的意志，而每一个农民却失去了直接的参与权与决策权。在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，农村集体所有的土地往往成为实际上的乡村干部少数人支配，而每一个农民却失去了直接的参与权与决策权，这样的制度环境为腐败、专权提供了条件。第二：社区封闭性特点。我国农村土地集体所有权利没有界定到任何个人，而归属与一定的共同体或财产所有者之间的合作组织。任何个人在退出共同体或合作组织时，原享有的财产权利一般不能通过商品化而归属退出者。例如，出嫁外村的妇女在本村得不到土地，在外村也得不到土地，一旦离婚，则土地全无。家庭联产承包责任制是以农村土地所有权与经营权相互分离为主要特征的经济体制改革。既
8、然土地集体所有，就决定了在社区范围内人人都有份，加上土地在绝大多数地方是按人均分、又是家庭经营，而社区人口和家庭人口是个可变因素，相对于不变或减少的土地资源总量，农户承包经营的土地必然经常处于调整状态。相比之下为资源配置而进行土地调整却是一个次要得多的因素。为了保证社区的公共收益，会人为地限制土地流动。这个规则在社区层次上承认了产权的排他性。第三：政府控制特点。由政府代表国家主权成为农村土地的终极所有者、最高仲裁者和绝对控制者，制约着农村集体所有权。从理论上讲，农村集体拥有法定所有权，集体应当可以行使占有、使用、收益和处分的权利。但在客观事实上，我国的集体所有权是一种不完全的权利。宪法、民法通
9、则、土地管理法等法律都对农村集体所有权作了重要限制。这些法律的基本精神是，任何组织和个人不能买卖和转让土地，也不能出租和抵押土地，但国家可以征用集体所有的土地。村组织和农户基本上只有土地所有权中的使用权，而实际上没有租让权、交易权和抵押权。财产只有交换，才体现和具有其价值。由于农村集体土地的用途变更受到国家的管制，不能交易和抵押，因此，农村土地除违法改变用途和交易的以外，基本上无价值可言。一些由地方政府和行政机关所制定的“土法”和政策法规对农村集体的土地所有权还有种种干预和限制。因为公共利益的需要而设置土地征用权力，是各国通行的做法，问题的关键在于“公共利益”范围的界定是否适当、土地征用的程序
10、是否合法和征地补偿的标准是否合理。但有关法律法规却从未对所谓的“公共利益”做出明确界定。此外，商业性用地也是由国家征购后，再公开竞价出让给用地商，或者直接进入建设用的市场。作为所有者主体的农村集体却没有最终的处分权。有些学者认为：土地产权残缺或者说现有的土地制度阻碍了农地流转并造成了效率损失。理由是土地的国家征用、集体支配导致农民的产权农村集体土地所有制长期处于“主体缺位”或“产权模糊”的状态，影响经济当事人经营和投资的积极性；加之土地均分的制度妨碍提高土地使用效率，无法满足农业进一步发展所需要的适度规模经营。3P21似乎只要产权足够明晰，就可以解决土地流转问题。我们认为产权能否足够明晰，不仅
11、仅是意识形态问题，更是经济基础问题。马克思曾说过：“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”马克思等，马克思恩格斯选集，人民出版社，1972年版，第187页。（P187）实际在大多数地区，土地流转并没有受到政策上的直接约束，政府对土地使用权流转一直是予以支持和鼓励的。可以进一步追问，农村土地制度为什么会这样安排？阻碍农地流转的可能还有更为重要的深层的原因。二、农村土地经营的三项职能：收入职能、社会保障职能和就业职能家庭承包制下的土地经营内涵可以归结为三个方面：其一是收入功能，即农民通过土地经营获取收益；其二是社会保障职能，即土地经营为农民提供生存和发展的基本保障；
12、其三是就业功能，即农民通过土地经营尽量实现充分就业。显然，如何在土地经营中体现这三项基本功能，形成了制度安排的本质规定。从中国的基本国情看，在相当长的时期内，农业仍将是农民收入的主要来源，现阶段农民收入近60来自农业收入，土地仍是农民生活的基本保障。大部分农民还要通过土地和农业来维护生计和得到基本保障。根据李昌平的典型调查，一家一户种8亩地左右，正常年景每亩地产1500斤粮食，按照现在0。5元/斤的价格计算，每亩的毛收入约750元，除去每亩约200元的生产、销售成本和100元左右的各种显性和隐性税费（包括“三提五统”和各种各样的集资），每亩收入约450元，农民家庭种地的收入一般在3600元左右
13、，加上家庭副业的收入也不过5000元，家庭实际现金收入不过3000元。2P15中国是个农村人口大国，按照户籍登记农民人口占74，大约有8.9亿万，但是按照居住地的统计是64，约有1.3亿左右实际上已经从农村进入城市。目前农村剩余劳动力2.5亿人，且每年还新增一千多万人，未来几十年农村将面临23亿人的就业压力。按经济增长速度保持在8计算，每年从农村至多转移800万人进城就业，40年后，中国农村劳动力的基数仍然保持4亿以上。同时随着经济发展可耕地减少的趋势却难以遏止，2003年3月1日正式实施中华人民共和国农村土地承包法之后，全国耕地面积又减少3800多万亩。 目前，我国农村有近万人尚未解决温饱问
14、题，近万人处于低水平、不稳定的温饱状态，城市里有多万人领取政府发放的最低生活保障金，下岗和失业人口大约万，进城的农民工一般保持在亿千万。目前政府连城市职工的就业问题和社会保障问题都没有完善和建立，根本没有财力解决农民的社会保障和长期存在的隐性失业问题。社会保障不仅具有维护公平的意义，而且使农村劳动力不至于在突发破坏性事件(如疾病、失业等)发生时遭到摧毁性的打击，显然对生产力的保护有助于提高经济效率。这就决定了土地经营不仅是收入职能,更重要的是社会保障职能和就业职能。现在外出打工多是季节性的打短工，“农闭出去，农忙回农”，大多是“离土不离乡”，或“离乡不离土”，95%以上的打工农民没有放弃土地承
15、包权。从这个意义而言，土地实际上成了维系农民在城乡之间“双向流动”就业机制的关键砝码，对稳定农村社会乃至整个中国政局有着举足轻重的作用。对比一下许多发展中国家的工业化过程，就可以看得更清楚。那些国家的大批农民卖掉土地后，只能单向流入城市，一旦经济破产无法立足，却因土地的永久失去而无法回流到农村，于是只好在城市周围形成大规模的贫民窟，进而滋生黑社会之类的社会犯罪，使整个国家陷入长期的动荡不安。如果我国家的城市化也象其它一些发展中国家发展那样，靠大型贫民窟来加快城市化，其结果就是动乱。可以说，与产权残缺相比，土地的保障功能更可能是减少供给从而阻碍土地流转的主要原因。另一方面，我们也不应该过分迷恋土
16、地规模经营必然产生规模效益这条规律，以为土地越集中经营越好。如果以土地产出率作为衡量标准，则土地经营规模和土地产出率不成正比，甚至“小农”的产出率高于“大农”的产出率。世界银行对肯尼亚的农场进行了研究，结果表明，农地规模在0.5公顷以下的农场每公顷单产是规模在8公顷以上农场的19倍；普罗斯特曼和里丁格对117个国家的统计数据进行分析，结果发现每公顷单产最高的14个国家中有11个国家是以小规模农场为主；所以，可以肯定，由于“小农”的精耕细作，“小农”往往有可能比“大农”取得更高的产出率。当然，如果用劳动生产率指标来测量农业效率，则它与土地经营规模之间的关系基本上是一种正相关关系。但是，我国农村的现实正是资本短缺、劳动力剩余，所以在我国农业生产中以劳动力来替代资本应该是一种理性的选择，精耕细作是中国农业的优势。特别对于一个世界上人口最多的国家来说，最
