市场经济下的环境保护

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1、市场经济下的环境保护 刘文仲( 天津市环保局) 党的十一届三率全会以来，我国政治经济俸制发生了重大变化，社会主义初级阶段的市 场经济体制不断完善和发展，进而推动了政治体制改革以及各个领域的方针政策乃至运作机 制的变革。环境保护事业也不例外，领导者、管理者和专家学者从各个角度的不同层面，对 市场经济条件下的环境保护及环境保护的市场化不断进行探讨，无论理论观念，还是具体实 践，都对环保事业的发展产生了深远影响。 一、准确认识。环境保护靠政府。的现实意义 充分发挥环保行政主管部门统一监督管理职能，是政府在公有制多种实现形式及各种所 有制形式同时存在的杜会背景下，依法治理环境、保护并合理配置资源的具体

2、体现，环境保 护既有上层建筑的一面，又有经济基础的一面，但从总体上属于上层建筑范畴，可以说在任 何历史时期，保护环境都应是政府的主要职能。 “环境保护靠政府”的提法是在2 0 世纪9 0 年代中后期出现的。客观地说，当时有些地 方政府领导对。发展是硬道理”认识片面不重税环境问题，使得环境保护工作比较被动， 许多环境问题攫难壤决。相反只要政府重强了，许多看似困难的环境问题也会顺利解决。环 保部门深切感悟到政府的重要作用，于是。环境保护靠政府”的提法和经验得到普遍 认同。 在市场经济不断发展的今天“环境保护靠政府”这一命题是否没有存在的合理性了呢? 回答是否定的，而且应准确理解它的全面含义，避免产

3、生全方位靠政府而忽视市场作用和强 调市场而忽视政府作用的两种倾向。就目前总的情况看，各级政府对环境保护的作为还应 加强。 在市场经济条件下，政府在环境保护领域的基本职能确定为统一法律祛规、统一规触， 统一监管，加强环境科研、标准、监测、信息发布和环境宣传教育。环保行政主管部门一方 面代表政府行使环保职能，一方面还得依靠政府协调有关部门，使政府的环保职能得以具体 落实。比如创建环保模范城市( 社区) 、跨流域水污染防治、大的生态环境恢复、环境保护 自身能力建设等，都需在政府的统筹规划、统一领导下才能得以实现。天津市正在实旗的 。蓝天工程”以及2 0 0 0 年整治津河，今年整治卫津河等重大环境工

4、程，就是由市政府列为改 善人民生活的民心工程，领导亲自抓，才引起各级领导及部门的重视，才保障了资金投人到 位，保证工程顺利进展。 二、环境保护行政主管部门在市场经济条件下应有更大的作为 在环境保护监督管理上。应依照有关法律、法规，理直气壮地“政府行为化”；在其他 环境保护行为上。比如，环境计划、污染治理，环保产业、环境科技、环境监测、环境评 价、环境信息等，应在统一调控机制下，逐步实现“市场运作化”。 5 9 加强法制建设，提高执法能力和水平。这固然是多年的话题但在市场经济下，这个问 题显得格外重要。公有制多种实现形式的存在与发展，已出现各种类型的经济实体，包括农 村经济在内的个体经营者也有大

5、量的存在。追求不断扩大的利润，是经营单位或法人的共同 点，而忽视环保，影响环境又是普遍存在的通病。他们污染了人类共享的环境，获得了部分 人所得的利益，而对环境恢复与保护很少顾及。另外，对环保产业、绿色食品、环境标志产 品、达标企业的竞争优势等，也因缺少配套政策，缺乏快速发展的时空环境，使其发展缓 慢，甚至出现一些以假乱真、治理不力等不规范现象。在这种情况下，必须有相应的法律法 规，才能规范人们的生产、生活行为。解决各种环境经济问题。当前急需对自然资源保护与 有偿利用、流域饮用水源保护及有偿利用、绿色食品及环境标志产品产销政策，达标企业产 品的市场政策以及城市污水处理厂市场化运营配套的排污收费和

6、再生水回用价格政策等进行 研究并制定。 环境规划与计划应突破计划经济时期的思想束缚及模式，要紧密与当地社会经济、城乡 建设、人民生活相结合使环境与社会经济融为一体，根据社会市场的环境需求构架环境市 场。环境规划应重点提出适应自然环境及市场需求的环境目标，明确实现目标的主要任务和 责任部门，措施的重点应突出调控机制和政策支持。环境计划要实现由指令性向指向性的转 变，环保部门在制定环境计划时，应根据规划目标和相关政策，要求各公司集团或相关部门 提交包括环境工程、资金投入、完成时间、达到目的在内的具体计划，经环保部门汇总成流 域( 区域) 的环境计划。改变过去单纯自上而下的计划方式。使计划更具可行性

7、。环保部门 的主要气力则是根据政府批准的规划和计划，统一调控、统一调度、统一监管、总体推动。 统一监管是环保部门的重要职能，现在许多地方不同程度地存在“想统统不起、监督手 段软、想管管不住”的现象。这里有人员素质问题，也有工作方法问题。 环保部门实施统一监督管理的一个基本功就是在调查研究的基础上向政府领导提出解决 环境问题的办法，使之成为政府决策，再依据政府的政策、办法去综合协调有关部门，实施 统一监督管理。问题的关键是环保部门向政府提出的办法及对策建议，应适应市场经济的需 要，而且有助于市场经济的发展0 I 环保行政监督部门的“政府行为”主要包括统一拟定法律法规，统一规划、统一监督三 个方面

8、。比如，天津市在引黄济津其问，市环保局组成了水环境监理和东质监测两支队伍， 在全市形成了两个网络。监理人员在通水前，沿河昼夜巡查，发现可能影响水体的排污口 门、河岸垃圾、村落废水及农业面源污染等问题，及时向市政府汇报并起草了引黄济津护 水保水通告，市长亲自过问，要求尽快出台通告。以市政府名义发布通告之后，立 即在全社会掀起了整治环境，确保引黄济津水质的大行动。环保部门借市政府的尚方宝剑， 加大了统一监管的力度。在通水之初，监测人员每隔6 小时采样化验一次，市环保局每天向 市政府送四次引黄济津水质情况及建议的专报，市长每期必看，还多次作出重要批示，指示 有关部门对环保部门提出的建议进行认真研究落

9、实。这样，不仅有力地实施了统一监管而 且提高了环保部门的地位。 环境保护市场化，是环保行政主管部门“政府行为”之外的其他环境行为，这也是市场 经济下环境保护应有作为的工作面。 枵染治理过去多是行政行为，应通过调控机制和政策，引导污染治理由政府行为向污染 者主动行为的转变。对规模型的环境基础设施推行“建管合一”的方式，正在筹建的天津市 大港区污水处理厂，采取由技术设计单位和区政府分别人股、共建共管的办法，组建专门运 6 D 营公司，负责设施运转、质量保证、中水回用。因为从一开始就按市场经济规律运作，增强 了设计单位的责任感，使设计方案技术上更加可行，经济上更加合理。 环境监涮应由半市场化向完全市

10、场化转变。现在的环境监测多是根据行政管理 ；1 5 门的要 求进行工作，有时因划拔经费不到位影响工作的开展。也有应社会企事业单位或个人的委托 监测，但这种属于市场行为的监测还是少数。实现环境监测市场化可从四方面人手，一是把 监测部门完全推向市场，去掉其行政管理职能，使之建立适合市场经济的管理机制和运营方 式，主动向社会开辟环境监测的市场。二是环保行政主管酃门在需要进行监督性监测时，应 以市场需求方的面貌出现，以工作量多少合理付费。三是环境数据有偿提供，计划部门、土 地规划部门制定规划计划，法庭调解环境污染事故，建设项目进行可行性研究等项工作，凡 需要环境数据时，都应收费。四是通过政策制度机制(

11、 比如排污申报制度) ，促使排污单位 或环境需求单位( 比如养鱼户、菜农) 主动委托环境监测部门进行环境质量监测，逐步扩大 监测需求市场。 其他环保工作，比如环境科研成果的转化利用，最佳实用环保技术推广，环境读物的编 印、发行，环境声像资料的制作传播，对污染事故的损失程度的评估及调解等，都应按市场 经济的规律进行运作，加快环境保护市场化进程。 三、注重培养环境经济、环境法律等方面的专门人才 为适应市场经济的需要，除继续注重环境保护自然属性领域的研究，培养环境科学技术人 才外，还应着力研究环境保护的社会属性，培养一批环境经济、环境法律等方面的专门人才。 环境保护不仅需要大批的环境专家。也需要大批

12、的环境经济专家。就目前从事环境保护 工作的人员构成看，相当多数的人对经济范畴的知识知之甚少，像股市、证券、债券、环境 责任保险、环境价值、环境价格、环境贸易等都是市场经济活动中的基本要素。如果不掌握 市场经济及其基本要素的基本规律，很难适应市场经济的需要，也有碍于环境保护市场化的 进程。 为此建议在现有的环境科学研究院应设置环境经济研究所，选择学科带头人对环境经济 潜心研究。再就是在设有环科院、系的大学，应设置环境经济专业，专门培养专门人才，环 保部门可选派优秀人员带职进修；环境保护进修学院也应开辟环境经济教研领域，适时对省 市级环保部门的领导或业务骨干进行短期培训；国家环保总局可有针对性地举

13、办环境经济研 讨会，交流各地经验，广纳百家之言。总之，在环境保护市场化的前奏曲中，要形成人人 想、时时议、处处实践环境经济的社会氯围。 市场经济说到底是法制经济，要适应法制经济的需要，必须有相当一部分既熟于环保又 精通法律的环境法律人才。同样，这也是我国环境保护队伍的一个薄弱环节。在省市环保机 构中，法制处( 室) 的工作人员，也极少有环境法律方面的专业人员，对环境立法和执法带 来一些困难。由于环保系统缺少法律专家在环境诉讼中还得聘请对环境专业了解较少的法 律工作者为顾问，有时难免会处于被动的局面。在环境立法工作中，也或多或少地存在与市 场经济脱节的现象。在其他领域的立法中，也不能恰如其分地把

14、环境保护的条款融人其他法 规之中。为此，建议武汉环境保护法学所应增加培养各地环境法律专业人才的职能，各地环 保部门选派人员进行定向培训。省市级环保部门的法制处室的工作人员应具备相应专业资 质，改变外行难为的现象。另外，应面向社会招聘法律人才，有计划地对其进行环境专业知 识的培训，使之尽快成为环境、法规兼容并懂的专门人才。在条件基本具备的基础上，省市 6 I 级环保部门可组织建设环境律师所，也可提倡社会民营环境律师事务所，形成环境法制队伍 网络。 环境经济与环境法律，既是环境保护市场化的软件条件，也足硬件条件，确切地说是环 境保护市场化的基石，只有重视起来，采取有效措施，才能使环境保护市场化稳步健康地发 展下去。