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1、压抑与抵触：一项关于农民集体 所有土地发展权的研究 拐明洪刘永湘 四川大学经济学院( 6 1 0 0 6 4 ) 内容提要 土地发展权是从土地所有权中分离出来的一种物权，它是指所有 权人将自己拥有的土地变更现有用途而获利的权利。本文认为，农民集体所有土地发展 权从法律和事实上是受到压抑的。从而使农民的利益受到某种程度损失，农民作为理性 的“经济人”就会对此做出反应，并在条件许可的情况下以不同的方式进行抵触。当这 种抵触持续发展，最先是地方政府就开始减轻一些压抑，同时这些减压有带来一些正面 的效应，迫使国家行政管理部门做出有利干减压的决策和举措。最君作者对农民集体所 有土地发展权的压抑与农民的抵
2、触作了结论性的评价，并就制定有关政策提出了建议。 关键词 农村土地发展杈评述 一、引言 土地发展权( L a n dD e v e l o p m e n tR i g h t s ) 是从土地所有权中分离出来的 一种物权，它是指所有权人将自己拥有的土地变更现有用途而获利的权利。 土地发展权是针对土地用途管制而提出来的。这种管制是为了实现公共利 益。一种情况是对土地用途选择权作某些限制。因为土地被用于某些目的 时难免会带来一定的负面效应，从而造成相邻土地的损失，“为维持社会公 共安全秩序、确保社会生活之调和，乃对其加以限制，以消极地防止灾害 或危险”( 边泰明，1 9 9 7 ) ，这恰是所谓
3、政府“警察权”行使的根据。另一 种情况是，由于某一地块的土地处于某一区位，适宜作为满足公共利益需 要的场所，比如，修建铁路，其土地的用途由公共利益去规定。在这种情 况下，土地的使用权甚至所有权要公共利益的代表者来执行。基于社会公 平正义，这两种情况，都会在一定程度上限制土地发展。我国实行的是两 种土地所有制一全民所有制和劳动群众集体所有制，可初略划分为城市土 地国有制和农村土地集体所有制。对土地发展的限制，一个是为了公共利 一5 4 0 五、县域经济与丧业问题 益，另一个已超出了公共利益，即在非公共利益前提下对某些类型如农村 集体土地进入商业性开发的限制。由于城市国有土地实行所有权和使用权 相
4、分离，使用制度不断完善( 杨继瑞，1 9 9 4 ) ，所以，我国对土地发展的压 抑主要体现在农村集体所有制土地上。正是基于这种思考，本文准备对农 民集体所有土地发展权的压抑与抵触问题作一个初步的分析。 二、农民集体所有土地发展权的压抑： 基于法律与现实的分析 对我国农民集体所有土地发展权的压抑始于农村集体所有的农用地的 用途转变，即农村集体土地从农用地转为建设用地。1 9 9 8 年修订的中华 人民共和国土地管理法( 以下简称土地管理法) 第四条规定：“国家 实行土地用途管制制度”；“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途， 将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用 地
5、”。土地管理法对农用地转为建设用地做了严格的程序规定。“建设占 用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。有 关人士指出：“农用地转用是我国总结了土地管理的经验和教训，又借鉴了 国外管理土地的先进经验，控制农用地转为建设用地的重要措施，是土地 用途管制制度的关键环节”。事实上，任何国家和地区都会对土地发展加 以规划控制和对土地用途加以限制。但这种规划控制和用途管制过渡与错 位，无疑对农村集体土地发展权有着深刻的影响，对农村集体土地发展权 的压抑问题也是由此延伸演绎出来的。 进步分析，我们发现，真正构成对农村集体土地发展权压抑是法律 上对农村集体土地使用权( 没有改变土地的
6、所有制性质) 进行合理化流转 不予支持，具体体现在相关法律对农民集体所有的土地的使用权流转作了 严格的限制。1 9 8 2 年国家建设征用土地条例明确规定：“禁止任何单 位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地”；“农村社队不得以土地 人股的形式参与任何企业、事业的经营”；“买卖、租赁或变相买卖、租赁 土地的，没收其非法所得”。1 9 8 6 年土地管理法也规定“任何单位和 个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”；“买卖或者以其他形 式转让土地的，没收非法所得，限期拆除非法建筑物，并对当事人处以罚 款”。1 9 9 8 年土地管理法也没有突破上述规定，其第三十六条规定： 李元主编：(
7、 新土地管理法学习读奉) 中国大地出版社J 9 9 8 年版，第1 4 9 贞。 一5 帕一 探索交流- 发晨 “农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。 第四十三条叉规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依 法申请使用国有土地”；“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有 的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。1 9 9 4 年中华人民共 和国城市房地产管理法第八条规定：“城市规划区内的集体所有的土地， 经依法征用为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”。这些法 律条文暗含了这样的推论：一是“土地使用权出让”是特指国家“批租” 行为，实
8、际上是一种国家行政性垄断；二是农村集体土地在非农业用途方 面的使用权流转是没有法律依据的，“但是，符合土地利用总体规划并依法 取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移 的除外”。实事求是地分析，这种国家行政性垄断，一方面有利于保护城市 房地产市场和增加国家土地收益，另一方面其过渡与错位行为压抑了农民 集体土地发展权。 其次，对农民集体土地发展权的压抑发生在征地( 即改变土地的所有 制性质) 行为之中。在我国的现实实践中，城市规划区范围内的征地可分 为非公共利益性征地和公共利益性征地( 黄祖辉、汪晖，2 0 0 2 ) 。前者如住 宅、娱乐场所、厂房等商业用地，后者如“(
9、 一) 军事机关用地和军事用 地；( 二) 城市基础设施用地和公益事业用地；( 三) 国家重点扶持的能源、 交通、水利等基础设施用地；( 四) 法律、行政法规规定的其他用地”。 发生在非公共利益性质的征地行为( 相对应是“非公共用地”) 之中的压抑 现象最为明显。据黄祖辉和汪晖( 2 0 0 2 ) 的研究，非公共利益性质的征地 活动剥夺了集体土地所有者的土地发展权，集体土地使用者遭受双重损失 损失总额为y ，+ K 。 P ，：1 9 ( t ) 一g ( t ) e - * d t v 2 = J g ( t ) 一，( t ) e “出 式中，y 是政府实施“警察权”而对农村集体土地发展
10、权的压抑；K 是非公共利益性质的征地行为造成的对农村集体土地发展权的压抑；h ( t ) 是某一幅土地用于商业用途带来的土地净收益；g ( t ) 是农用地被用作住宅 带来的土地净收益；，( t ) 是被征用的土地作为农用地带来的土地净收益。 在我国，非公共利益性质的征地行为压抑了集体土地所有者的土地发 展权，给集体土地所有者带来了损失，用地单位和地方政府则分享了这部 中华人民共和国土地管理法 第五十四条。 5 5 0 五、县域经济与农业问趣 分土地增值收益。其实，非公共利益性质的征地活动是缺乏现行法律支持 的。因为，土地管理法第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以 依法对集体所有的土地实
11、行征用。”国土资源部组织编写的( 中华人民共 和国土地管理法) 学习读本中写道：“只有为了公共目的，可以征用，非 公共目的，不得动用征用权”。由此可见，是否符合“公共利益”是土地 征用权行使的依据。将征用农村集体土地的范围由符合公共利益扩展到非 公共利益，是国家对农村集体土地征用权的滥用，是对农村集体土地发展 权的压抑。这实际上是有经济实力的建设主体借助于国家强制力对农民集 体土地发展权的压抑。 此外，就是所谓的“公共利益”的征地行为( 相对应的“公共用 地”) ，如果其操作边界和秩序以及运作机制失当的话，也会对农村集体土 地发展权发生压抑。尽管土地管理法给符合“公共利益”的征地活动 以支持，
12、但这里仍有两个问题需要正视：一是土地管理法中“公共利 益”是一个模糊的概念。因为这部法律没有对“公共”的范围进行界定。 由国土资源部政策法规司组织编写的( 中华人民共和国土地管理法) 问 答对此只作了如下解释：“按照土地管理法的有关规定：一是在土地 利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内，需要使用农民集体所有土 地，经批准后可以由市、县人民政府实行统一征用；二是城市建设用地规 模范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设需要使用农民集体 所有土地的，可以由政府为其征用土地。”正是由于这个原因，实践中一些 地方利用“公共利益”的名义扩大征地范围，把一些并非满足“公共利益” 的项目纳入征用范
13、围。况且，公共部门有扩大公共资产的现象( G a r d n e r ， 1 9 7 7 ) 。二是征地的非市场性。根据土地管理法的规定，征地是一种国家 行为，也是农民对国家应尽的一种义务，不是农民向国家卖地。法律规定的 土地补偿费和安置补助费，仍然是补偿或补助性质，不是完全的地价。对农 民的征地补偿以使被征用土地的农民生活水平不降低为原则。事实上，伴随 城市化的快速发展，处于城市规划区内或者城郊的土地增值很快。即使实行 “涨价归公”( 贾宪威，1 9 9 5 ) ，也应考虑到这些地区农民要率先分辜城市化的 好处；更何况有人主张放弃“涨价归公”( 如张小铁，1 9 9 6 ；周其仁，2 0 0
14、 1 ) 。 从公平正义的角度分析，某一个农村集体经济组织没有义务为所谓“公共利 李元主编：新土地管理法学习读本) 中国大地出版社 9 9 8 年版，第1 5 5 贞。 甘藏春主编：( 中华人民共和国土地臂理法) 问答) ，改革出版杜1 9 9 8 年版第5 0 页。 四川省人大常委会法制工作委员会： 中国大地出版社1 9 9 8 年版，第1 5 7 页。 5 5 1 挥索交藏发展 益”低偿贡献土地，超出集体经济组织的“公共利益”在很大程度上是对本 集体经济组织利益的侵蚀，或者其利益外溢了。 三、农民集体所有土地发展权的抵触：事实与证据 从财产权的角度讲，地发展权是土地这种特殊财产“权力束”中
15、的 一种基本权利，所以，对农村集体土地发展权的压抑实际上是对集体土地 所有者或者集体土地使用者利益的某种损害，农民作为理性的“经济人” 就会对此做出反应，并在条件许可的情况下以不同的方式进行抵触。 自改革开放以来，以市场取向的改革特别是社会主义市场经济体制的 确立，土地作为一种稀缺的要素，其价值便显化出来。这种情况在城镇近 郊更加明显。而城镇近郊的农民由于较为熟悉市场经济，对土地价值变化 比较敏感。农民自觉或者不自觉地对集体土地发展权的压抑进行抵触。农 民对集体土地发展权的压抑进行抵触最明显的形式是以各种方式自发的实 现土地使用权流转，以获取相应的利益。根据国土资源部土地利用司的有 关调查(
16、! ) ，结合其他文献以及笔者的实地调查，集体建设用地自发或者隐形 流转的主要形式有以下几种： ( 1 ) 转让。集体土地所有者或使用者将建设用地使用或所有权一次性 转让给新的土地使用者。其中，转让集体建设用地使用权占有较大比重， 主要有以下几种：集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权转 让给受让方开办企业，这类似国有地使用权出让，村或乡( 镇) 政府作 为土地所有者收取转让金。这在沿海一带较普遍，主要是企业用地。例如， 上海市南汇县到2 0 0 1 年已有3 9 7 家企业通过买断乡镇企业资产致使土地使 用权转让，转让年限一般为5 0 年，转让费为每亩2 万4 万元。集体土 地所有者直接转让土地或以地合作开发建设商品住宅，开发商分得部分商 品房，所占土地的使用权随之转移。这主要发生在城乡结合部。1 9 9 9 年江 苏省查出农村集体经济组织转让给开发商用于房地产开发的土地4 7 8
