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1、论环境保护法中公众参与原则的不足摘要环境科学是一门新兴科学，环境资源保护事业在我国起步也比较晚，公众对有关问题还缺乏比较深入的了解，为了加强全民族的环境资源意识，增强危机感，树立保护和改善环境资源的良好风气，公众参与原则应运而生。然而现实生活中，公众参与原则的贯彻并没有最初想的那般如意。政府该如何主导，公众该如何参与，将是本文的研究对象。关键字环保法 原则 政府主导 公民参与 不足一 公众参与原则的概述1. 环保法中公众参与原则出现的背景现代的公众参与原则是在人们对环境保护要素属性认识深化和环境危机日 益严重的背景下提出来的。20世纪60年代以前人们基本上只把环境当做是可以带来经济利益的资源要
2、素来看待。出于对经济利益的最大需求，人们对环境的开发和利用近乎掠夺，从而是环境质量恶化。尤其是在新中国发展的初期，经济虽然快速增长，但伴随而来的不仅是环境的恶化，更是对人类健康的威胁。也正是这些因素的出现才引起了人们对环境的关注，开始了反思。环境质量的好坏，直接关系到每个人的生活质量，关系到一个民族的生存和发展。保持清洁舒适优美的环境，既是人们的愿望，也符合人民的利益。所以，环境危机的解决必须依靠政府和公众的合作。环境保护工作是一项社会系统工程，离不开公众的广泛参与，同时也需要政府的指导。1972年，斯德哥尔摩人类环境会议通过的人类环境宣言指出：“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享
3、有自由平等和充足的生活条件的基本权利，并负有保护和改善当代和未来世世代代的环境的责任。”公众参与原则由此而来。2. 公众参与原则的概念公众参与原则是指在环境资源保护中任何单位和个人都享有保护环境的权利，同时也负有保护环境资源的义务，都有平等地参与环境资源保护事业、参与环境决策的权利。3. 公众参与原则的理论基础一般认为公众参与原则有三个理论基础:环境公共财产论、公共信托理论、公民环境权理论。其中公共信托理论是美国密执安大学的萨克斯教授在20世纪60年代提出的。3.1环境公共财产论环境与自然资源是典型的公有物，又是人类生存补课或缺的外部条件。例如，水、空气、阳光等都是公共财产，为人类生活所必需。
4、但一直以来，人们仿佛已经习惯于讲这些公共财产资源过度地利用。美国生物学家哈勒特。哈丁在其公地的悲剧中写道：草地是公有的，而每一位牧民都希望自己的利益最大化，在没有法律和道德的约束下，他们随意增加自己的牲畜，于是牧场便很快因过度放牧而遭到破坏，结果就是危害了全体牧民的根本利益。 公共财产论认为，空气、阳光等人类必需的环境要素在使用上虽具有非竞争性、非排他性，它们是全人类的“公共财产”，但并非是用之不竭的。每一个公民都有享受美好环境的权利，同时也有防止环境恶化保护环境的义务。环境既是公共财产，就应当由代表全体公民的意志机构来管理，只有这样提高对这种公共财产的利用效率和采取有效保护。3.2环境公共信
5、托理美国法学家萨克斯教授提出了“环境公共委托论”的理论。萨克斯教授认为，由于水、大气、土壤、阳光等环境要素是人类不可缺少的，不能将之视为取之不尽的“自由财产”，而应该将其认为是所有权的客体，将其视为全体国民的“公共财产”，将其委托给国家，由国家加以管理，国家作为全体共有人的委托代理人，必须对全体国民负责，不得滥用委托权，应当对环境资源予以保护。该理论在国家和国民之间形成了相应的法律关系，国民对国家的环境资源管理行为进行监督。3.3公民环境权理论环境资源是公共拥有的，因此公共对环境资源的管理也是最有发言权的。1972年，斯德哥尔摩人类环境会议通过的人类环境宣言指出：“人类有权在一种能够过尊严和福
6、利的生活环境中，享有自由平等和充足的生活条件的基本权利，并负有保护和改善当代和未来世世代代的环境的责任。”公众参与原则由此而来。4.公共参与原则的必要性环境资源保护是千千万万人的事业，环境资源法制建设需要每一位社会成员的自觉努力。为此，必须动员全社会的力量，充分发挥人民群众的主动性、积极性和创造性。在环境资源法上将公众参与作为一项基本原则就是要在环境资源法制建设中充分注意环境资源保护的广泛性特征，在各项法律制度的制定、执行及实施过程中注重发挥人们群众的作用，赋予公民参与环境资源保护各项权利，形成公共参与机制，讲环境资源保护事业建立在公众广泛参与、支持、监督的基础之上，将公众参与作为我国民主建设
7、的一个重要的组成部分。在我国的环境资源保护中，实行公共参与原则具有非常重要的现实意义。体现在一下方面。1.实行公共参与原则，有利于动员全社会的力量，充分发挥公众的积极性、主动性、创造性。环境质量的好坏，关系到一个民族的生存和发展，拥有清洁、舒适、有没的生活黄精，符合每个人的利益愿望，是每个人的权利。同时也是每个人的义务。环境资源保护事业是全社会的事业，在环境资源法中将环境民主作为一项基本权利，就是要根据环境资源保护的广泛性特征，在各项环境资源保护法律、法规的制定、执行以及实施过程中，充分发挥群众的作用。2.环境民主可以加强对政府的环境资源决策进行监督。环境资源属于共有资源，对该资源的配置，仍然
8、以行政配置为主，市场配置为辅，只是由环境资源的生态价值和经济价值的双重属性所决定的。但环境资源的公有性又会导致行政配置中的低效率，甚至造成资源的大量流失。公众进行参与，则可以减少这种可能性。3.公众往往拥有对环境资源的一些特的经验和认识。在环境资源保护实践中，由于环境问题的复杂性，政府的管理人员很难对各个方面考虑周全，对一些民间积累下来的经验和只是缺乏了解，有了公众的参与，则利于保存一些并不为管理者所知道的环境资源，而且，还可能找到最为有效的保护方法。二 我国公众参与环境保护现状与分析1.我国公众参与环保取得的成就在建国以来，我国的环境保护经历了孕育、产生、发展和逐步形成的时期。我国宪法明确规
9、定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是我国公民参与环境资源保护的宪法依据。早在1989年颁布的环境保护法第6条就已规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这为公众参与环境资源保护提供了原则性的法律依据。水污染防治法和环境噪声污染防治法的第13条均规定：“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”国务院关于环境保护若干问题的决定强调：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”中国21世纪议程明确提出
10、“公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。”环境影响评价法、清洁生产促进法对公众参与环境保护的途径作了比较具体的规定。国家在立法上给予公正参与保护环境以正当性和保障，无疑使公正参与环境保护的热情得到了提升，环保意识也得到了增强。由于环境问题的日益严重，公正逐渐意识到环境保护的重要性。但是，时隔20多年，其中的某些规定不免出现不合时宜的状况。此外，在司法实践中，由于该法的规定过于原则，执行中缺乏可操作性，也会出现一些亟待解决的问题。2.我国公众参与存在的问题2.1立法上的问题关于公众参与，新颁布的中华人民共和国环境保护法在第五章专章规定了信息公开和公众参与，加强公众
11、对政府和排污单位的监督。明确各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，负有依法公开环境公共信息、行政许可信息、行政处罚信息、企业违法类信息的义务；明确公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督、举报和诉讼环境保护的权利，鼓励公民进行违法举报、新闻媒体进行舆论监督、社会组织依法参与；严格环境公益诉讼，明确依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织，都可以向人民法院提起环境公益诉讼，此举对增强公众保护环境意识，树立公众参与理念，及时发现和制止环境违法行为，具有十分重要意。但是我从中还有几点考虑。1.环保法第
12、五十五条 重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督。我的考虑的是，这条法约束的到底是谁呢？“重点排污单位”到底是哪些单位呢？“重点排污”的标准是什么呢？在执法中，对于一些排污的单位，怎么判断其到底是否应该向社会公开信息，是否应列为惩罚对象，都将是一个难题。2.第五章规定了很多政府应该公开各种信息，但关于政府应如何公开，什时候公开，公民应该在哪里关注，如何关注？环保法第五十四条 国务院环境保护主管部门统一发布国家环境质量、重点污染源监测信息及其他重大环境信息。省级以上人民政府环境保护主管部门定期发布环
13、境状况公报。对于这种模糊的规定，很容易产生政府架空法律的局面。信息掌握在政府手中，政府怎么公开，公开的是什么信息，是否是第一手信息，我们都不可得知，最终还是损害了公众的知情权和参与权。3.新环保法赋予了公民更多的监督权力。第五十七条 公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。接受举报的机关应当对举报人的相关信息予以保密，保护举报人的合法权益。这里只是说了接受举报的机关应当对举报人的额相关信息予以保密，难道接受举报的机关只能做这一点点吗？公民冒着被报复的危险，本着环保的心态上门举报，是否应该做点什么以表鼓励
14、和肯定呢？现在公民大多都是比较缺乏环保意识的，正式需要积极的政策来鼓励人心。另外，第五十八条最后一款，提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。对于这条我也是有些考虑，提起诉讼的组织当然不是为了经济利益而起诉，但是这样规定，无疑也是会打击公益组织的积极性，最终也是无利于公众参与和监督。由上可知，我国的立法在许多方面不够完善：首先，就环境的知情权而言，“人们有权知道环境的真实状态”这一权利应在立法中得到确认；其次，就公众监督污染企业和环保主管机关而言，我国公众参与的法律基础亦相当薄弱。最后，就政府提升公众的环境意识而言，和其他国家相比，虽然环境保护法第5条规定：“国家鼓励环境保护科学教育事业的
15、发展，加强环境保护科学技术的研究和开发，提高环境保护科学技术水平，普及环境保护科学知识。”但仍欠缺相关的配套规定，实际中执法也是一样。2.2实践中的问题 1.公众环境保护的意识和责任仍然缺乏全局观念。在我国，公众参与的意识虽然得到了增强，但是公众参与往往是被动的，只有在自身利益受到损害时才发起，而对于与自己关系不大或必须增加支出的环保的行为则相对很少。公众参与意识薄弱、参与工作不深不广、人微言轻、被动服从的情况限制了公众参与积极性。比如，公众对于不同地域的环境污染一般只采取“事不关己高高挂起”的态度。城市的公众多是关注自身周边的居住环境，而对很少关注农村或其他地方的生存环境，就好比，一条河流的
16、上游在污染，受害和需要治理的是下游，但上游的人却无从关注和知晓。还有一个问题，因为环境是公共物品，所以公众易出现“搭便车”的心理，即自己不主动争取群体利益，但却想分享既得的共同利益。这种意识阻碍了群众对环境保护的深层参与。公众关注环保的出发点集中在个人权益方面，全局意识比较淡薄。 2.公众获得环境信息的途径仍不畅通。虽然公众参与环境影响评价程序在环保法中更加突出，但是在有关公众获取信息的具体途径、公众参与等方面尚未形成成文的制度。新环保法虽然在努力规定公众参与条款，但是信息的闭塞仍然存在。信息不畅通，公众和环保社会团体就不能真正参与到各种环境影响评价程序中。这是政府的不足，是不对人民负责的表现。不能从政府和企业获取信息，公众知情权收到侵害，对公众参与也是一大阻碍。 3.公众参与环境保护呈低层次的参与形式。由于信息的不畅通
