课件郑志峰ppp项目通用合同指南

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1、 1 / 121 国家发展改革委国家发展改革委 （20142014 年）年） 政府和社会资本合作项目通用合同指南政府和社会资本合作项目通用合同指南 财政部财政部 (2014(2014 年年) ) PPPPPP 项目合同指南（试行）项目合同指南（试行） 2 / 121 一、一、编制及应用编制及应用 PPPPPP 项目合同的项目合同的注意事项注意事项 1、 PPP 合同体系主要包括项目合同、 股东合同、 融资合同、 工程承包合同、 运营服务合同、 原料供应合同、 产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。而边界条件设计又是项目合同的核心。政府 和社会资本合作（PPP）项目合同是指政

2、府方( (政府或政府授权机构政府或政府授权机构) )与社会资本方（社会资本或项目公司社会资本或项目公司）依 法就 PPP 项目合作所订立的合同。 2、政府和社会资本对合同的关注重点不同。政府侧重从行政管理的角度出发加强合同管理，如明确服务标 准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容。而社会资本侧重 项目收益的可预期性和收益保障性。 3、实现合同内容的完整性，即结构合理、条款充分； 4、实现合同条款的具体性可执行性； 5、在政府和社会资本之间合理分配项目风险及做好风险管理； 6、 描述事物性合同模块的分析逻辑和方法 （事项的内容、 标准和要求、 分工的权利

3、义务、 违约处理、 其它） 。 7、 本指南仅对 PPP 项目合同通常所包含的具有共性的条款和机制作原则性介绍， 并不能适用所有 PPP 项 目的特点和个性需求。 PPP 项目合同管理培训，主要是提升各参与方对合同的精神主旨、核心内容和谈判要点 的理解把握能力。 3 / 121 1.1.政府。政府。签订项目合同的政府主体应是具有相应行政权力的政府或其授权的。在 PPP 项目中,政府需要同 时扮演以下两种角色： 作为公共事务的管理者， 行政管理职能， 同时作为公共产品或服务的购买者， 按照 PPP 项 目合同的约定行使权利、履行义务。 （政府政府方方的具体范围是什么？的具体范围是什么？） 政府授

4、权机构只能是政府部门或事业单位，不能是企业（融资平台和国企不能代表政府） ，因为 1.从政策层面，违背政企分开原则，也不利于政府债和企业债的分离及清理； 2.从法律层面，有权授予特许经营权和批准 PPP 项目合同的均是县级以上人民政府，由政府作为合同主体 更能保证合同有效性。 3.企业不具备行政职能，其信用等级、兑现政府承诺能力都不足。从社会资本的切身利益保障来说，也更 愿意和政府主管部门签。 2.2.社会资本方。社会资本方。社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外 国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司

5、除外） 不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的 PPP 项目（按属地回避原则，防止地方保护主义和利益输送，促按属地回避原则，防止地方保护主义和利益输送，促 进市场充分竞争进市场充分竞争） 。社会资本是 PPP 项目的实际投资人，通常不会直接作为 PPP 项目的实施主体，而会专门 针对该项目成立项目公司。 项目公司是依法设立的自主运营、 自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。 项目公司可以由社会资本 （可 4 / 121 以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府 在项目公司中的持股比例应当低于 50%、且不具有实际控制力实际控制力及管理权管

6、理权。 PPP PPP 项目合同项目合同 PPP 项目合同是政府方与社会资本方依法就 PPP 项目合作所订立的合同。 其目的是在政府方与社会资本方 之间合理分配项目风险合理分配项目风险，明确双方权利义务关系明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务， 确保项目全生命周期内的顺利实施。 PPP 项目合同是其他合同产生的基础其他合同产生的基础， 也是整个 PPP 项目合同体系的核心核心。 在项目初期项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本（即项目投资人）签订意向书、备忘录或 者框架协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务明确双方

7、的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务（框架协议要怎么签？） 。 待项目公司成立后公司成立后， 由项目公司与政府方重新签署正式 PPP 项目合同， 或者签署关于承继上述协议的补充合同。 在 PPP 项目合同中通常也会对 PPP 项目合同生效后政府方与项目公司及其母公司之前就本项目所达成的协议是 否会继续存续进行约定。 框架协议要怎么签？框架协议要怎么签？ 在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本（即项目投资人）签订意向书、备忘录或 者框架协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。 签框架协议的要点：明确现在的事项，承接未来的事项及变动风险

8、A： 对前期具体工作说明清楚； 对前期工作双方的责任权益要界定清楚； 对前期工作产生的费用分担要说明。 5 / 121 B： 对整个合作事项做个总体描述和定性。 以免项目经过一段时间后， 项目情况发生偏离导致没有界定标准。 C： 整个项目的核心条款要写上。 以免项目正式签约时条件与原计划偏离太大， 导致后续进展艰难甚至失败。 建议：框架协议+实施基本方案 股东协议股东协议 股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。股东协议通常包括 以下主要条款：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行 PPP

9、项目合同的股 东承诺、股东的商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约、终止及 终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等。 股东协议除了包括规定股东之间权利义务的一般条款外，还可能包括与项目实施相关的特殊规定（限制条 款） 。 （各股东的不同目的） ，以承包商作为项目公司股东为例，承包商的双重身份可能会导致股东之间一定程度 的利益冲突，并在股东协议中予以反映。例如，为防止承包商在工程承包事项上享有过多的控制权，其他股东 可能会在股东协议中限制承包商在工程建设及索赔事项上的表决权限制承包商在工程建设及索赔事项上的表决权；如果承包商参与项目的主要目的是承担项

10、目的设计、施工等工作，并不愿长期持股，承包商会希望在股东协议中预先做出股权转让股权转让的相关安排；但另一 方面，如果融资方也是股东，融资方通常会要求限制承包商转让限制承包商转让其所持有的项目公司股权的权利，例如要求承 包商至少要到工程缺陷责任期满后才可转让其所持有的项目公司股权。 6 / 121 股东协议与公司章程股东协议与公司章程 1.股东协议不是重点，公司章程公司章程才是重点(公司组织和活动的基本准则，是公司的宪章) ； 2.业主可以控制股东协议，但是控制不了控制不了公司章程。 股东协议是根据合同法订立、用来规定如何组建公司的合同，只约束各个股东，其作用范围仅限于签 约的主体之间。而公司章

11、程是根据公司法制定，用来约束公司股东、高管、员工等人的管理性质的法律文 件，也称“公司宪法” ，是公司一切规章制度的总根源。 3.3.融资方。融资方。PPP 项目的融资方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金融机构（如世界银行、亚洲开发银行 等） 以及非银行金融机构 （如信托公司） 等。根据项目规模和融资需求的不同， 融资方可以是一两家金融机构， 也可以是由多家银行或机构组成的银团，具体的债权融资方式除贷款外，也包括债券、资产证券化等。 融资合同融资合同 从广义上讲，融资合同可能包括项目公司与融资方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与融资方签订 的担保合同、政府与融资方和项目公司签订的直接介入

12、协议直接介入协议等多个合同。其中，项目贷款合同是最主要的融资 合同。 在项目贷款合同中一般会包括以下条款：陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、 适用法律与争议解决等。同时，出于贷款安全性的考虑，融资方往往要求项目公司 以其财产或其他权益作为抵 7 / 121 押或质押，或由其母公司提供某种形式的担保或由政府作出某种承诺，以及购买保险，这些融资保障措施通常 会在担保合同、直接介入协议以及 PPP 项目合同中予以具体体现。 4.4.承包商和分包商。承包商和分包商。 在 PPP 项目中， 承包商和分包商的选择是影响工程技术成败的关键因素， 其技术水平、 资历、信誉以及财务能力在很

13、大程度上会影响贷款人对项目的商业评估和风险判断，是项目能否获得贷款的一 个重要因素。 承包商主要负责项目的建设，通常与项目公司签订固定价格、固定工期的工程总承包合同。一般 而言，承包商要承担工期延误、工程质量不合格和成本超支等风险。 工程承包合同工程承包合同 项目公司一般只作为融资主体和项目运营管理者而存在，本身不一定具备自行设计、采购、建设项目的条 件，因此可能会将部分或全部设计、采购、建设工作委托给工程承包商，签订工程承包合同。项目公司可以与 单一承包商签订总承包合同，也可以分别与不同承包商签订合同。承包商的选择要遵循相关法律法规的规定。 由于工程承包合同的履行情况往往直接影响 PPP 项

14、目合同的履行，进而影响项目的贷款偿还和收益情况。 因此， 为了有效转移项目建设期间的风险， 项目公司通常会与承包商签订一个固定价格、 固定工期的 “交钥匙” 合同，将工程费用超支、工期延误、工程质量不合格等风险全部转移给承包商。此外，工程承包合同中通常还 会包括履约担保和违约金条款，进一步约束承包商妥善履行合同义务。 5.5.专业运营商（部分项目适用） 。专业运营商（部分项目适用） 。根据不同 PPP 项目运作方式的特点，项目公司有时会将项目部分的运营 和维护事务交给专业运营商负责。但根据项目性质、风险分配以及运营商资质能力等不同，专业运营商在不同 8 / 121 项目中所承担的工作范围和风险

15、也会不同。 运营服务合同运营服务合同 根据 PPP 项目运营内容和项目公司管理能力的不同， 项目公司有时会考虑将项目全部或部分的运营和维护 事务外包给有经验的专业运营商，并与其签订运营服务合同。个案中，运营维护事务的外包可能需要事先取得 政府的同意。但是，PPP 项目合同中约定的项目公司的运营和维护义务并不因项目公司将全部或部分运营维护 事务分包给其他运营商实施而豁免或解除。 由于 PPP 项目的期限通常较长，在项目的运营维护过程中存在较大的管理风险，可能因项目公司或运营商 管理不善而导致项目亏损。因此，项目公司应优先选择资信状况良好、管理经验丰富的运营商，并通过在运营 服务合同中预先约定风险

16、分配机制或者投保相关保险来转移风险，确保项目平稳运营并获得稳定收益。 6.6.原料供应商（部分项目适用） 。原料供应商（部分项目适用） 。在一些 PPP 项目中，原料的及时、充足、稳定供应对于项目的平稳运营 至关重要，因此原料供应商也是这类项目的重要参与方之一。例如在燃煤电厂项目中，为了保证煤炭的稳定供 应，项目公司通常会与煤炭供应商签订长期供应协议。 原料供应合同原料供应合同 有些 PPP 项目在运营阶段对原料的需求量很大、 原料成本在整个项目运营成本中占比较大， 同时受价格波 动、市场供给不足等影响，又无法保证能够随时在公开市场上以平稳价格获取，继而可能会影响整个项目的持 续稳定运营，例如燃煤电厂项目中的煤炭。因此，为了防控原料供应风险，项目公司通常会与原料的主要供应 9 / 121 商签订长期原料供应合同，并且约定一个相对稳定的原料价格。 在原料供应合同中，一般会包括以下条款：交货地点和供货期限、供货要求和价格、质量标准和验收、结 算和支付、合