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1、红旗文稿红旗文稿 尽管影响小型农田水利基础设施建设与管理的因 素很多,包括政府和集体投入不足、农民筹资筹劳困 难、“大” 水利与 “小” 水利的矛盾, 包括降雨量减少、 湿 地减少、 植被破坏、 地下水位严重下降、 社会治安差、 电 价高等问题; 等等。 但产权制度和管理体制却始终是两 个根本性的影响因素, 因此, 通过产权制度和管理体制 改革来加强小型农田水利基础设施建设与管理就是很 自然的选择, 实践中也取得了一定的成效。 一、 产权制度改革的背景和基本原理 小型农田水利基础设施建设和管理具体表现为新 建、 加固、 维修、 清理水库、 排灌站、 塘坝、 水渠道, 购买 与更新泵站机电设备等
2、, 有些以投资为主, 有些以投劳 为主。 建国以来, 小型农田水利基础设施产权制度和投 资、管理体制演变大致经历了三个时期:计划经济时 期,家庭承包经营至小型农田水利基础设施产权制度 和管理体制改革之前,小型农田水利基础设施产权制 度和管理体制改革以来。 总的来看, 由于当前的产权制 度缺乏激励作用, 与土地制度不相匹配, 也与政府财政 和集体经济投入能力等不相匹配; 再由于 “一事一议” 组织困难和筹资筹劳上限控制,农民集体意识淡漠和 干部责任心不强, 等等, 使得小型农田水利基础设施建 设和管护的生产要素投入不足。具体表现为面临劳动 闲置、 资金短缺和组织动员乏力, 水库、 机井、 排灌站
3、、 塘坝、 水渠等陷入 “农民管不了、 集体管不好、 国家管不 到” 、“有人用、 无人管” 的困境, 毁损严重, 灌溉能力和 覆盖范围远远不能适应农业发展的需要。 由于生产要素投入不足,使得小型农田水利基础 设施建设管理问题重重,远远不能满足农业发展的需 要。而生产要素投入不足在很大程度上归因于产权制 度低效率, 针对这种情况, 一些地方对小型农田水利基 础设施产权制度进行改革,主要目的是通过市场机制 引入社会资源参与小型农田水利基础设施建设管理, 进而加强对小型农田水利基础设施建设管理。 现实中, 产权改革的基本原理可概括为两种。 原理之一: 义务置换权利。 这种思路主要适用于原 归政府或
4、集体所有并管理的小型农田水利基础设施。 对政府或集体管理不善或管理不了的既有小型水利基 础设施,多数都是通过产权改革引导民间力量参与日 常管理, 根据权利义务对称原则, 将小型水利基础设施 的相关权利转移给产权承接人,产权承接人同时承担 一定的义务, 权利越多, 义务也越多。 如水库的 “管养分 离” 的方法: 水库的产权归国家所有, 只将水面的经营 权承包出去, 用于养鱼等方面, 承包者交纳承包费, 并 负责日常的管理, 但不负责水库的维修义务, 多数无权 收取水费, 水库维修费用由国家财政或集体资金拨付。 区分不同的水利基础设施, 盈利能力强的水利设施, 转 移的权利越多, 承担的义务也越
5、多; 盈利能力弱的水利 设施, 转移的权利越少, 承担的义务也少。 原理之二:“ 谁投资、 谁所有、 谁受益” 。 这种思路主 要适合于社会力量新建的小型农田水利基础设施。坚 持 “谁投资谁拥有, 谁经营谁管理, 谁投资谁收益” 的原 则, 引入民间资金新建小型农田水利基础设施。 具体做 法是, 放开水利建设权, 走民建、 民有、 民管、 民营的发 展之路, 鼓励农户通过联户或合作组织的方式, 实行多 元化投入办水利, 县乡投入 “以奖代补” 启动资金, 给予 一定的资金或物资无偿扶持鼓励农户、联户和其它经 济主体从事农田水利基础设施建设,调动农民和社会 推进产权制度与管理体制改革 加强小型农
6、田水利基础设施建设 宋洪远吴仲斌 工作研究与建议 1 6 2 0 0 7年第2 3期 投资办水利的积极性, 逐步形成 “联户建设、 联户管理、 联户受益” 的 “三联农水合作社” 的农村合作组织建管 模式, 解决一家一户干不了的难题。 二、 两个基本判断 对于通过产权制度和管理体制改革来加强小型农 田水利基础设施建设与管理,我们通过大量的实地调 查研究, 形成了如下两个基本判断: 基本判断之一:小型农田水利基础设施是一种具 有排它性和一定范围内非竞争性的准公共产品。 “排它 性”使小型农田水利基础设施产权改革具备了必要条 件;“一定范围内” 的 “非竞争” 性使得有些小型农田水 利基础设施能够
7、进行产权改革,有些不能进行产权改 革。 具有一定的盈利能力是产权制度改革的充分条件, 盈利能力越强,产权改革越彻底;产权制度改革越彻 底,越能引导社会资源参与小型农田水利基础设施建 设管理。从面上的一般情况看, 水库的盈利能力最强, 其次是机井, 再次是灌溉站, 最后是塘坝, 水渠和排涝 站很难盈利。 相应地, 按产权改革的广度和深度由强到 弱的排序, 依次是水库、 机井、 灌溉站、 塘坝, 水渠和排 涝站则基本没有产权改革;按社会资源参介入小型农 田水利基础设施建设管理的程度, 依次是水库、 机井、 灌溉站、塘坝,干支渠和排涝站基本没有社会资源介 入, 毛渠基本维持原有的村组建设管理模式。而
8、且, 现 有的产权制度改革多数都属于诱致性制度变迁,是民 间自发的, 而不是由政府推动的; 相反, 对于那些盈利 能力弱的小型农田水利基础设施, 由政府强力推动的、 具有强制性制度变迁性质的产权制度改革,多数都不 成功。 必须承认的是, 由于小型农田水利基础设施的盈 利能力都是非常有限的,尽管产权制度改革的面 ( 广 度) 比较大, 但就产权改革的深度而言, 都是浅层次的。 因此,小型农田水利基础设施产权制度改革本质上是 一种市场行为, 要因势利导, 政府不宜违背经济规律强 力推动。产权制度改革在很大程度上加强了小型农田 水利基础设施建设管理, 应尽可能地推进产权改革, 但 是, 作为一种准公
9、共性产品, 政府也不能企望通过产权 制度改革将其建设管理责任完全推向市场。 基本判断之二:小型农田水利基础设施管理体制 主要涉及相关管理组织主体、项目决策体制和项目资 金来源体制等。现行小型农田水利基础设施管理体制 改革主要是对水库管理所和乡镇水利管理站进行的 “机构改革” ,但没有根本解决水库管理所和乡镇水利 管理站机构臃肿、 人员多、 工作人员将主要时间放在搞 兼业经营上、 机构财务收支不平衡等问题, 水库管理所 和乡镇水利管理站都是在一种信息不对称的环境下工 作,水库管理所和乡镇水利管理站实际上并不是一个 为农业服务的组织,而是演变成为一个依靠水利工程 获取利益而生存的食利者阶层, 存在
10、 “两头吃” , 一头吃 从农民收取的水费,一头吃上级财政下拨的项目建设 管理资金, 导致水利工程的折旧与毁损, 灌溉条件越来 越差, 水费收取越来越困难, 形成恶性循环, 生存更加 困难。 此外, 基本没有对现行小型农田水利基础设施建 设财政资金和项目多头管理、 多头决策、 缺乏透明和监 督等问题进行改革。 因此, 现行的管理体制改革并没有 提高公共资金的使用效率和促进小型农田水利基础设 施建设管理。 另外, 管理体制改革直接危及相关部门和 人员的切身利益, 因而他们都没有改革的内在激励, 管 理体制改革需要政府自上而下的强力推动,主要是一 种政府行政行为, 是一种强制性制度变迁。 进一步管
11、理 体制改革的方向, 一是深化体制内的改革, 主要是进一 步精减机构人员, 加强对水费和财政资金的管理; 二是 引入民间合作组织,实现政府行政机制和社会市场机 制的结合,这两个方面都需要政府特别是高级次政府 的强力推动。 三、 政策建议 产权制度和管理体制无疑是影响小型农田水利基 础设施建设和管理的重要因素。产权制度改革主要是 一种经济行为、 市场行为, 是以利益为导向的, 也主要 是一种诱制性制度变迁,改革的广度和深度主要取决 于小型农田水利基础设施的盈利能力。管理体制改革 主要是一种政治行为、 行政行为, 是以决策部门的价值 判断为导向的, 也主要是一种强制性制度变迁, 改革的 广度和深度
12、主要取决于决策部门自上而下的政治压 力。此外, 水费纠纷、 水资源短缺、 劳动闲置、 电价过高、 社会治安差和土地细碎化经营等问题也是影响产权制 度和管理体制改革的具体因素,进而影响到小型农田 水利基础设施建设管理。为此, 提出如下政策建议: 1 .政府仍应该承担小型农田水利基础设施建设和 管理的大部分责任。 能够盈利是产权制度改革的前提, 且与产权改革深度和广度正相关, 盈利能力越强, 产权 改革越彻底, 盈利能力越弱, 产权改革越不彻底。调查 表明, 尽管很多水利基础设施都进行了产权制度改革, 但大多数小型农田水利基础设施产权改革是不彻底 工作研究与建议 1 7 红旗文稿红旗文稿 的、 浅
13、层次的, 实质是经营权利置换管理责任, 多数都 是经营( 盈利) 权利置换日常简单的管理责任, 真正需 要投入大量资金和劳动的建设、维修等责任仍然留给 了政府。 此外, 还有许多小型农田水利基础设施不具备 进行产权制度改革的条件。 因此, 不能期望通过产权制 度改革,将小型农田水利基础设施的建设管理责任全 部推向社会( 市场) , 政府仍然应承担小型农田水利基 础设施主要的建设和维修责任。 2 .政府不宜直接动手操作产权改革, 主要工作应 是为推动产权改革创造有利条件,产权改革的具体方 案应交由市场决定。 产权改革是经济利益导向的, 更重 要的是一种自下而上的自发行为和市场行为,政府应 该为产
14、权改革创造有利条件, 营造或扩大利润空间, 诱 导民间力量参与建设管理。 例如, 对于一些能实行多元 化经营的水库,可通过开发利用水库中的水没地或周 边荒山等,通过转让土地使用权来扩大产权承接人的 利润空间,吸引社会资源参与小型农田水利基础设施 建设管理。 3 .政府应大力推进乡镇水利管理站和水库管理所 机构改革、 精减人员编制。 乡镇水利管理站和水库管理 所由于机构臃肿、 人员多, 使得有限的水费和财政资金 都用于工资和办公支出等。改革后依然没有解决机构 臃肿、 人员多的问题, 没有解决机构人员收支平衡的财 务问题,导致小型水利基础设施演变成为赚钱养人的 工具, 而不是为农业农村服务的基础设
15、施。 应大力推进 乡镇水利管理站和水库管理所改革,在精减机构人员 的基础上, 解决其财务平衡问题, 促使乡镇水利管理站 和水库管理所职能转变到加强小型农田水利基础设施 建设管理上来。 4 .政府特别是高级次政府应整合财政专项资金, 并 加强监督监管。由于财政资金来源与项目决策实行自 上而下的 “条条” 体制、 透明度低、 缺乏监督, 用于小型农 田水利基础设施建设管理的财政专项资金使用效率非 常低。通过县市级政府集中统一使用各职能部门申请 到的项目资金是非常困难的, 整合财政专项资金, 短期 可考虑在县市级按 “项目群” 整合, 将各职能部门所掌 握的项目资金尽可能在某一地方或几个地方集中使
16、用, 形成 “项目群” , 发挥规模经济; 长期应考虑改革县以 上级次政府财政专项转移支付资金预算管理办法, 在 县市以上政府部门整合财政项目资金, 增加透明度, 并 加大对财政资金的财政监督、 审计监督和社会监督。 5 .发展民间合作组织, 建立新型社会资源动员机 制。家庭承包经营使农户缺乏从事小型农田水利基础 设施建设管理的积极性。 农村税费改革后,“一事一议” 组织实施困难, 即使组织起来, 所能筹集的资金和劳动 有限, 干不了什么事情。目前农村存在 “劳动闲置” 与 “劳动投入不足” 并存的悖论, 一方面小型农田水利基 础设施建设需要大量的劳动投入,另一方面是劳动大 量的闲置。完全通过财政资金购买劳动从事小型水利 基础设施建设管理是不现实的。 应发展民间合作组织, 建立政府与市场合作的新型社会资源动员机制,引导 劳动等社会资源参与小型农田水利基础设施建设管 理,并改善用于小型农田水利基础建设管理的财政和 集体资金使用效率。 6 .明确水费的经济属性和水费的归属。水费的经 济属性和水费的归属不清导致水费收取困难、水费没 有用于水利基础设施建设管理而是被乡镇水利管理站 和水
