反贫困：促进社会公平的一个视角

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1、（本文刊载于景天魁、王颉主编： 统筹城乡发展 ，黑龙江人民出版社 2005 年版） 反贫困：促进社会公平的一个视角 改革开放以来中国农村反贫困的理论、政策与实践回顾 陈光金 改革开放以来， 中国反贫困战略的焦点是农村反贫困。 中国农村贫困人口一度十分庞大，经过 20 余年的反贫困实践，终于有了大幅度的减少。如果说，在改革开放初期，反贫困的背景是普遍贫困， 那么， 进入 20 世纪 90 年代以来 ， 中国的反贫困战争就是在经济持续高速发展、 人均 GDP超过 800 美元、 收入差距日益拉大的背景下展开的， 在某种程度上， 反贫困就具有促进社会公平的性质和意义。 本文根据各种文献资料以及相关统

2、计资料， 首先回顾和评述了中国贫困状况的变化， 其次回顾和评述了国内反贫困理论的发展演变历程， 最后对中国反贫困的实践过程及其成败得失进行了回顾和总结。 本文的目的在于， 通过这样一个回顾和总结，为今后中国的反贫困理论研究和实践战略提供一个反思和前进的基础。1. 中国农村贫困问题现状 中国社会原本非常严重的贫困问题，经过 20 多年的经济发展和反贫困努力，已经有了很大的改变。但是，进入 21 世纪以后，中国社会的贫困问题出现了新的趋势，中国的反贫困面临新的挑战。 1.1 中国农村反贫困的成就 中国社会的贫困问题，直到 20 世纪 90 年代中期 以前，主要都是农村人口贫困的问题。由于国家的一些

3、特定的制度安排和政策的影响， 与城市相比， 中国农村承担了必须以不平等交易条件向城市输送资源支持国家工业化同时不能分享国家工业化利益的角色。 这导致了中国农村人口的普遍贫困。 据估计， 到 1978 年， 中国农村至少有 2.5 亿人 处于绝对贫困状态，亦即不得温饱的状态，占全部农村人口的 30%以上。 1978 年以后，随着国民 经济长时间 高速增长， 加上国家采 取一系列减 贫措施，中 国 农村人口的贫困状况得到大幅度改变。 按照有关部门制定的贫困标准， 中国农村绝对贫困人口数量已经从 1978 年的 2.5 亿人减少为 2003 年底的 2900 万人，相 应地，中国农村贫困发生率也从

4、30%多下降为 3%左右（国家统计局农村经济社会调查总队， 2001， 2003；林 毅夫 ，2004） 。不少人据此认为 ，中国农村 人口的温饱 问题已经基 本得到解决 ，并且认为 中国在反贫困方面所取得的这一成就是伟大的， 具有世界意义。 世界银行和亚洲开发银行官方也都赞成这一评价（世界银行， 2003；亚洲开发银行， 2004） 。 1.2 不同贫困标准下现阶段中国农村贫困发生率估计 在高度评价已经取得的成就的同时， 应当注意到， 对中国农村贫困发生率的估计， 在很大程度上取决于所确定的贫困标准或所谓贫困线。 关于中国农村人口是否处于 （绝对） 贫困状态的原有标准，是 1986 年政府有

5、关 部门对 6.7 万户农村居民家庭消费支出所做调查的基础上计算出来的，即 1985 年农村人均 年纯收入 206 元人民币， 到 2001 年这 个标准相当于625 元， 2003 年相当于 637 元。 这一 标准包括两部分的内容： 一部分是最低营养标准 （ 2100大卡/人 日 ） 所确定的基本食品需求， 与这一需求相适应的收入水平就是所谓食物贫困线；另一部分是对最低限度的衣着、 住房、 交通、 医 疗以及其他社会服务的非食物消费需求， 与此需求 相适 应的收 入水 平就是 所谓 非食物 贫困 线。这 一标 准的理 论依 据是所 谓绝 对贫困 理论， 关注的是人的基本生存问题， 因而实际

6、上就是温饱标准 （国家统计局农村经济社会调查总队， 2001） 。 当然， 有关中国农村反贫困问题的文献可谓汗牛充栋， 因此， 这里的回顾和评述不可能是完整的， 只能力求反映中国农村贫困问题的基本状况、主要相关理论观点和研究成果以及中国农村反贫困实践的主要进展及其特点。另外，官方统计资料都来源于历年中国统计年鉴 ，文中不特别做注。 1但是， 许多研究机构和学者认为， 就中国农村的真实贫困状况而言， 这个标准实在过低。按照这一标准， 在某个年份， 可能有不少农村人口实现了脱贫目标， 但是随后， 其中往往 又会有不少人因为灾害、 疾病等因素的影响而返贫。 更准确地说， 即使达到人均年纯收入 206

7、元（ 1985 年） 或 637 元（ 2003 年） ， 可能也只是暂时摆脱了不得温饱的绝对贫困状况， 并没有稳定地摆 脱贫困，实 际上还处于 贫困状况， 至少是处于 所谓相对贫 困的状态。 2001 年，鉴于判别农村人口是否陷于（绝对）贫困的标准过低，所谓脱贫人口的温饱状况并不稳定，国家统计局经过测算， 提出了 865 元 的扶贫标准 （国家统计局农村经济社会调查总队， 2001） 。国家统计局把其年人均纯收入为 625 865 元的农 村人口称为“初步解决温饱、但还不巩固的低收入人 口” ，认为他 们还不具备 自我发展能 力，极易返 贫。通常人 们又把他们 称为低收入贫困人口。 2003

8、 年， 这一收入区间因价格变动而改变为 637 882 元， 当年人均年纯收入落入这一区间的中国农村相对贫困人口有 5617 万人，人均年纯收入低于 637 元的 农村绝对贫困人口有 2900 万元，合 计 8517 万人 （赵建华， 2004） 。因此 ，关于目前中国农村人口的贫困发生率，较为准确的说法应当是：绝对贫困发生率为 3.1%，相对贫 困发生率为 6.0%，总的贫困发生率为 9.1%（周凯， 2004） 。 1.3 现阶段中国农村贫困人口的区域分布 据 2000 年全 国农村住户抽样调查资料， 当年全国有 3209 万人 没有解决温饱问题， 极端贫困发生率为 3.5%。其 中，北京

9、、天津、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东等 8 省市的极端 （绝对） 贫困发生率在 1%以 下 ； 河北、辽宁、 湖北、 湖南、 安 徽 、 江西、河南、广西、海南、重庆、四川等省份的极端贫困发生率为 2% 5%；黑龙江、山西、内蒙、陕西、甘肃、云南、新疆的极端贫困发生率为 5% 10%；西藏、贵州、青海、宁夏的极端贫困发生率在 10%以上。 2000 年全国 有初步解决温饱、 但还不巩固的低收入贫困人口 6213 万人 ， 占农村总人口的 6.7%。其 中，西部大开发战略所涉及的 12 省份农村低收入贫困人口 3788 万人，占 全国农村低收入人口的 61%，占该 12 省 份农村总人口的

10、 13.5%。分省份来看，北京、天津、上海、 江苏、 浙江、 福建、 广东等 7 省份 的农村低收入人口占其农村总人口的比重在 1%以下，河北、 安徽、 山东、 湖北、 湖南、 广西等 6 省 份的这一比例为 1% 5%； 辽宁、 吉林、 黑龙江、 江西、 河南、 重庆、 四川等 7 省份的这一比例为 5% 10%； 西藏、 陕西、 甘肃、 青海、新疆等 5 省份的这一比例在 20%以上。 总的来讲，全国贫困人口的约 10%以零星插花状态分布于东部地区，约 28%相对 集中地分布在中部地区，约 62%主要以 集中连片形态分布于西部地区（国家统计局农村经济社会调查总队 ， 2001） 。进一步分

11、析表 明，中国农 村贫困人口 的区域分布 有三个重大 特征。一是自然地理区域特征， 表现为中国的绝对贫困人口相对集中地分布在若干个自然条件极为恶劣的生态环境脆弱地区， 主要是西南喀斯地区、 南方红壤丘陵区、 北方黄土高原地区、 西 北荒漠化地区 。国家新确 定了 592 个 重点扶持的 贫困县，这 些县集中了 中国农村贫 困人口 的61%左右， 主 要分布在中西部的深山区、 石山区、 荒漠区、 高寒山区、 黄土高原区、 地方病高发区以及水库库区。 这些地方自然条件极为恶劣， 基础设施极为缺乏， 社会服务极为落后，地处偏远， 交通闭塞， 远离社会经济活动中心， 不具备人类生活和生产的基本条件。

12、二是 阶层化特征， 其具体表现是， 与这些地区的非贫困人口相比， 贫困人口往往是那些在社区的政治资源 和经 济资源 分配 格局中 处于 不利地 位的 人。三 是少 数民族 人口 的贫困 问题 突出， 在8000 多万农 村贫困人口 中，少数民 族人口占了 不恰当的比 例，区域性 贫困问题也 是如此 ，绝大部分贫困地区是少数民族居住的地区。 因此， 中国的区域性贫困， 在很大程度上， 也 就是少数民族的贫困问题（周彬彬、高鸿宾， 2001） 。 1.4 现阶段农村贫困人口的主要特征 根据 2000 年 全国农村住户抽样调查结果，与非贫困农户相比，当年农村居民人均年纯2收入在 865 元以下的贫

13、困农户具有 以下主要特 征（国家统 计局农村经 济社会调查 总队 ，2001） 。 贫困户人 口 规模较大 ， 整半劳动 力 较少，劳 动 负担系数 较 高，就业 结 构单一。 2000 年末贫困户家庭平均 5.03 人，比非贫困户多 0.93 人；整半劳动力平均占家庭人口的 59.6%，比非贫困农户中的这一比例高 7.07 个百分点； 劳动力扶养系数为 1.7， 非贫困农户的劳动力扶养系数为 1.5。 贫困户的 劳动力中 92%的人在本地， 比非贫困户的相应比重低 5 个百分 点；贫困户的劳动力中主要从事农业生产的占 88.2%， 其中从事种植业劳动的占 85.6%， 分别比非贫困农户的相应

14、比例 14.3 与 15 个百分点。 贫困户人力 资本积累少 ，从业人员 文化水平偏 低。 调查表明，贫困户 劳动力的综 合 文化指数为 6.56， 比非贫困 农户的相应指数低 1.26； 文化程度在小学以下的劳动力所占比重为54.5%， 比 非 贫困户中的相应比重高 16 个百分点； 贫困户劳动力的文盲率为 16.7%，非 贫 困户劳动力的文盲率为 7%。贫困户 7 15 岁儿童入 学率为 88.7%，非贫困户 7 15 岁 儿童入学率为 95%。 贫困户收 入 来源较少 ， 现金收入 比 重偏低， 家 庭资产拥 有 量小。 2000 年，贫困户人 均纯收入 707 元， 仅相当于非贫困户人

15、均年纯收入的 28%； 贫困 户家庭经营收入比重为 83.8%，种植业经营收入占 53.5%，分别比非贫困户的相应比重高 14.1 与 17.5 个 百分点；贫困户人均年现金纯收入为 359.3 元， 仅相当于非贫困户年人均现金纯收入的 19%； 贫困户年人均现金纯收入占其年人均纯收入的比重为 50.8%， 比非贫困户的相应比重低 23.6 个百 分点；贫困户家庭金融资产净额的价值仅相当于非贫困户金融资产净额价值的 17.3%， 其房产 价值相当于非贫困户房产价值的 12.8%， 其 年末拥有的生产性固定资产原值仅相当于非贫困户年末拥有生产性固定资产原值的 78.9%，若扣除役畜拥有量折价，则

16、这一比例为 66%。 贫困户家庭 生产经营规 模较小，商 品化程度较 低，生产投 入较少。 调 查表明，贫困户生产的农副 产品的数量 和出售量都 比较小。 2000 年，贫困户生产的粮 食和蔬菜量 相当于 非贫困户的生产量的 63.3%与 39.7%， 贫 困户的粮食和蔬菜出售量相当于非贫困户的出售量的53.7%和 68.5%。贫困户的生产投入主要是维持性的，其人均生产费用仅相当于非贫困户的人均生产投 入的 51.9%，其中，贫 困户人均第 一产业生产 投入相当于 非贫困户该 项投 入 的51.9%，其人 均第二产业生产投入相当于非贫困户该项投入的 13.2%， 其人均第三产业生产投入相当于非贫困户该项人均投入的 27%。 贫困户的 人 均消费水 平 较低，恩 格 尔系数较 高 ，生存性 消 费特征突 出 。 2000 年，农 村贫困户的人均生活消费支出 685 元 ，仅相当于非贫困户人均生活消费支出的 38%；贫困户人均生活消费支出的恩格尔系数为 65.8%， 比非贫 困户人均生活消费支出恩格尔