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1、71 WTO经济导刊 CHINA WTO TRIBUNE 我国电子废弃物管理现状及对策研究 The Management Status and Count-measures of Waste Electrical and Electronic Equipment in China 文 | 郭红燕 高颖楠 随 着信息通信技术的快速发展，电子信息产品生产 和使用过程中产生了大量的电子废弃物。根据联 合国环境规划署 2010 年发布的报告回收 化电子垃圾为资源 ，中国目前的电子垃圾产量已达 230 万 吨，是世界第二大电子垃圾制造国，仅比最大的电子垃圾制 造国美国少 70 万吨。电子废物以每年平均
2、3%-5% 的速度 快速增长，已经成为我国速度增长最快的废弃物之一。 此外，电子废弃物中含有塑料和多种金属，对环境存 在潜在的危害。如果电子废弃物散落于环境中极难自然降 解 ； 如果当做普通垃圾填埋，会造成土壤污染、水源污染 ； 如果进行焚烧处理，则会造成大气污染，严重影响人体健 康。因此从电子废弃物的增长速度和对环境的潜在危害上来 看，电子废弃物将成为继工业时代化工、冶金、造纸、污染 等废弃物污染后新的一类重要环境污染物，应引起政府和广 大环境工作者的关注。 我国电子废弃物管理现状 立法 我国关于电子废弃物管理的立法工作经历了近十年的发 展。尽管我国早在 1990 年 3 月就签署了控制危险
3、废物跨越国 境的转移和处置的全球性公约巴塞尔公约 ，但由于国 内发展的需要，对电子废弃物污染重视远远不够，电子废弃 物法律的发展较为缓慢。直到 2003 年欧盟出台废弃电子电 气设备指令 （简称“WEEE 指令” ）和在电子电气设备中 限制使用某些有害物质指令 （简称“RoHS 指令” ） ，对我国 电子电器生产商造成压力，凸显出制定电子废弃物法律制度 的必要性和紧迫性，我国政府才集中出台了多项法律法规。 我国环境保护部同其他相关部门，以固体废弃物污 染环境防治法 、 清洁生产促进法 、 循环经济促进法三 部基本法律为基础，先后制定了多项电子废弃物法律法规和 政策制度。 其中 2011 年 1
4、 月 1 日开始实施的废弃电器电子产品 回收处理管理条例 ，是目前我国电子废弃物管理规定较为 全面和可行的行政法规文件。该条例规定了废弃电器电子产 品处理目录、处理发展规划、基金、处理资格许可、集中处 理、信息报送等一系列制度。 回收处理体系 目前，我国的电子废弃物回收市场仍处于分散无序的 状态。现有电子废弃物的回收处理体系是传统路径沿袭、经 济利益驱动与国家政策导向等多种因素相结合而形成的混 合体系。电子废物的回收渠道主要包括以下三个 ： 一是个体收购者。个体收购者是我国电子废弃物回收 的主力军，当前 90% 的电子废弃物是由三无个体收购者收 购的。个体商贩的回收主要是受经济利益驱动，加工程
5、度 低，利用率不高，其废液随意排放，严重污染环境。 二是电子废弃物专业处理公司回收。这些公司拥有先 进的处理设备和完善的处理工艺流程，可以对电子废弃物实 行无污染和高效率的拆解，具有强大的生产处理潜力，而产 生的“三废”也有专门设备设施进行专业化处理，可实现无 污染排放。但是，与个体商贩相比，这些专业的拆解公司在 便捷程度和成本上都存在着劣势。 三是经销商回收。这主要是近年来家电“以旧换新” 政策的结果。在国家“以旧换新”以及相关配套政策的鼓 励下， “四机一脑” （电视机、冰箱、空调、洗衣机、电脑） 72 2012年第11期 总第111期 BrainpowerCSR智囊 的回收率在北京、上海
6、等大中城市迅速上升，到 2015 年有 望达到 80% 以上。 我国电子废弃物管理存在的问题 （1）缺乏电子废弃物专项法律 现有的三部法律固体废弃物污染环境防治法 、 清 洁生产促进法 、 循环经济促进法 ，对电子废弃物回收处 理的管制有很大的局限性，而其他的制度又均是以“部门规 章” 、 “条例” 、 “办法”的形式出现，法律位阶较低。目前为 止没有一部专门的法律针对废弃电子产品回收管理。 （2）生产者责任延伸制度尚未完善 与以往的法律法规文件相比， 废弃电器电子产品回收 处理管理条例对废弃电器电子产品回收处理体系的各方主 体（包括生产者、销售者、回收经营者、处理企业等）都规 定了明确的责任
7、，但生产者真正承担的责任仅限于经济责任 （履行废弃电器电子产品处理基金的缴纳义务） ，并没有强 制其承担回收处理责任，这在一定程度上并不能刺激企业从 源头和产品的设计方面进行“绿色生产” ，电子废弃物的管 理仍然停留在末端治理的阶段，也即意味着真正的生产者责 任延伸制度还未在我国建立。 （3）缺乏合理的回收体系 我国现有的电子废弃物回收模式虽具有运行成本低廉、 回收渠道多样等优势，却因生产商和消费者回收责任不明 确、政府监管和法律约束不够有效、全民环境意识水平较 低、价格体系和利益分配机制不完善等条件影响，使得电子 废物回收工作存在回收率低、回收成本高、且容易造成二次 环境污染等问题。 （4）
8、激励机制有待建立完善 经济制度除了经济惩罚和补贴手段之外，还包括税收优 惠、贷款优惠、政府绿色采购等多种手段。目前我国已经提出 了一些经济激励机制，比如“以旧换新”政策，就是通过对消 费者的经济补偿，促进消费者参与大型家电回收的积极性。另 外，对销售商和生产商的经济政策制度方面，我国法律仅限于 额度较低的经济惩罚手段以及有限的税收优惠，现阶段的经济 制度不足以刺激废弃手机等电子废弃物的有效回收。 欧盟电子废弃物管理经验 生产者责任延伸制度 （1）欧盟 WEEE 指令要求自 2005 年 8 月 13 日起，欧盟市场上 流通的电子电气设备生产商必须在法律意义上承担起废旧 产品回收费用的责任 ：
9、1）生产者对废弃后的家庭用产品承 担部分回收、处理和处置的责任，即对家庭用电子电气产 品，主要由政府承担收集责任（生产者也可自行收集） ，生 产者对政府收集后的产品承担一切责任，包括再次集中收 集、处理、再循环利用和环境无害化处置等 ； 2）对废弃后 的非家庭用电子电气产品，由生产者承担所有的收集、处 理、再循环利用和环境无害化处置责任。消费者在返还费 用产品时，不缴纳任何费用 ； 3）生产者必须承担信息责任， 即告知公众废弃电子电气产品要分类收集 ； 返还和收集废弃 电子电气产品的地点或系统 ； 电子电气产品中存在的有害物 质对环境和人体健康的潜在影响等等。总的来说，欧盟的生 产者责任制度，
10、不仅要求生产者承担相应的经济责任，同时 要求其承担回收、处理和再生的实施责任，有利于提高电子 电气设备从制造和废弃整个过程的环保功效。 （2）日本 在日本的生产者责任延伸制度中，更注重生产者对废旧 家电的回收利用实施责任，经济责任主要由消费者承担。如日 本家电回收法对电冰箱、电视机、洗衣机、空调器四种家 电回收处理环节的相关责任作了明确划分。该法规定，家电生 产企业、销售商以及消费者有回收和循环利用废弃家电以及负 担部分费用的义务 ： 消费者有责任将废弃家电交还给零售商， 同时交付回收利用费用，包括收集、运输和再商品化的费用 ； 零售商有责任回收特定的四种废弃家电并交付给生产商再商品 化，同时
11、在销售新的家电时必须负责回收替换下来的旧家电 ； 生产商和进口商有责任对四种家电进行回收和再商品化，必须 在指定的场所回收废旧家电，回收场所必须具备再商品化的条 件，以利于零售商顺利交付废弃家电。另外制造商还负责设计 使用寿命更长的产品，加强产品的再循环和再利用。 73 WTO经济导刊 CHINA WTO TRIBUNE （3）美国 美国大部分州采用的是“生产者责任”模式，即制造商 在产品废弃时对其生产的产品负责，支付产品的收集、运输和 回收费用。比对美国各州“生产者责任”的立法内容，发现它 们具有以下共同点 ： 1）生产商有标识的义务，即生产者须在 其产品上加贴标签，该标签上应有生产商的自有
12、或授权品牌 （可以识别生产商） ，标签应永久加贴并且清晰可见。2）生产 商须向州环保管理部门（如环境管理部或环境质量部）注册， 每年缴纳一定的注册费用，采用并实施一定的回收计划，并将 该计划以报告的形式提交环保部门。3）政府主管部门根据生 产商提交的报告或注册情况对其回收能力进行评估，并在其网 站上公布注册（符合）企业名单，供零售商和消费者查看。同 时管理收取的相关费用，向相关方宣传推广电子废弃物回收的 理念并定期对回收系统进行评估，向上级部门汇报。4）生产 商在规定的期限后，不得销售未加贴标签或未经注册的产品， 并在其网站上提供如何对产品进行回收的信息。 通过对上述三个国家或地区的生产者责任
13、延伸制度进 行分析发现，废弃产品的回收处理和再利用，主要由生产者 负责（生产商自己回收处理或者委托第三方机构进行） ，而 废弃产品的回收处理费用部分由生产者负责（如欧盟和美国 大部分州） ，也有部分国家由消费者负责（如日本） 。从国际 实践结果来看，生产者同时承担经济责任和回收处理的实施 责任，才能更好地促进产品整个周期对环保的不利影响。 回收处理体系 欧盟和日本都是电子废弃物回收处理体系建立较为成功 的经济体。欧盟各国的回收处理体系不尽相同，其中较具有代 表性的是荷兰和德国。部分国家的回收处理体系如下表所示。 部分国家回收处理体系 下面重点说明各国的回收处理机构情况。 （1）荷兰 荷兰电子废
14、弃物回收处理系统的基础是生产者责任延 伸制度。在政府的指导和支持下，荷兰的电子废弃物回收管 理责任主要由荷兰金属及电气产品处置协会（NVMP）和 ICT 环境系统（ICT Milieu）两个由生产者联合组成的非 营利性组织来承担。NVMP 和 ICT Milieu 回收管理的电子 废弃物种类不同，NVMP 回收除 WEEE 指令规定的第 3 类 产品（废弃信息技术产品及通讯设备）之外的其他电子废 弃物，而 ICT Milieu 则仅回收 WEEE 指令规定的第 3 类产 品。这两个组织要定期向荷兰环境部详细通报参加其组织的 生产者名单和相关信息以及回收管理系统的运行情况，接受 政府的监督和检查
15、。 （2）德国 德国电子电器产品回收与处理体系，是采取在政府的 监管下，授权第三方非营利机构进行统一组织、协调和监控 的运行方式。其中，德国联邦环境保护署（UBA）是电子 废弃物回收处理的主管部门。受 UBA 的全权授权，作为第 三方机构，废旧电器登记基金会（EAR 基金会）履行中立 的结算中心、注册机构的职责，包括 ： 生产商注册 ； 收集统 计生产商和处理厂报告的数据，计算、汇总生产商的市场份 额并向 UBA 报告 ； 接收由市政回收点发出的电子废弃物提 取通知，同时向生产商或指定第三方发出电子废弃物提取通 知 ； 对生产商的相关活动进行监督。 （3）日本 日本废旧家电回收处理体系，按照商
16、品占有的市场份 额的不同，分为两种模式 ： 1）生产商负责回收处理 ： 占市场份额较大的品牌生产 商，采取合作回收处理。目前，日本政府将直属家电制造商 的废旧家电回收处理经营实体明确划分为两组阵营，即以松 下、东芝等约 20 家企业组成的 A 组阵营和以日立、索尼、 三洋、三菱等其他 20 家生产商组成的 B 组阵营。其中，A 组是利用现有的处理能力进行处理，目的只是达到法定要 求 ； 而 B 组则是重新联合建立处理厂，目的是追求更高的 资源化率。截至目前，A 组阵营有 24 个处理工厂，B 组有 16 个处理工厂。 2）家电协会负责处理 ： 占市场份额较小的品牌生产商， 委托家电协会代为回收处理。无厂商认领的“无主”家电也 由家电协会代为回收处理。 国家 监督管 理机构 回收体系 责任主体 处理主体 回收管 理机构 回收主体 荷兰 德国 日本 荷兰环 境部 城 市 垃 圾 管理机构、 分 销 商、 消费者 拆 解 处 理商 生产商、拆 解处理商 生产商、拆 解处理商、 城市垃圾管 理机构 生产商、城 市垃圾管理 机构、分销
