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1、东亚货币秩序的政治基础从单一主导到共同领导李巍 2013-05-22 11:14:00来源：当代亚太(京)2012年6期【内容提要】从清迈倡议的启动到东亚外汇储备库的建立，在亚洲金融危机之后的十多年时间里，东亚货币合作取得了一定的成效。但随着东亚经济进一步深度整合以及美元危机所催生的现实需要，相比于其他地区货币合作的快速推进，东亚货币秩序建设的进展总体上仍然难以令人满意。文章指出，无论是全球层面还是区域层面的货币秩序，都体现为一种国际政治安排，它有赖于国际政治领导力的发挥；东亚货币秩序的建设不是经济整合的自发产物，而是区域政治领导者积极推动的结果。因此，对东亚货币合作的解释需要国际政治经济学的
2、介入。在此基础上，文章认为，东亚货币秩序建设的政治基础经历了从日本单一主导到中国和日本共同领导这两个发展阶段，其成效分别体现为清迈倡议的启动和东亚外汇储备库的建立；东亚货币合作政治基础的嬗变及区域政治领导力的强弱变化，既可以解释东亚货币秩序业已取得的进展，又可以解释这种进展为何难以令人满意。而未来东亚能否建立一个真正独立于美元影响的区域货币新秩序，取决于中日之间能否有效发挥共同政治领导。【关 键 词】东亚货币秩序/共同政治领导/货币合作/东亚外汇储备库/清迈倡议1997年亚洲金融危机以后，东亚地区主义开始全面启动，并在此后的十多年时间里，取得了一些令人瞩目的进展。相比于政治、安全、贸易、环境和
3、投资等领域，东亚地区主义最明显的成就体现在金融和货币领域。这与其他的地区主义在发展路径上存在重大不同。东亚国家对于构建一个新的区域货币秩序普遍持比较积极的态度，这在很大程度上是由于该地区先后受到1997年和2008年两场金融危机的打击。作为一个经济上快速发展的新兴地区，无论是全球层面上的还是区域层面上的金融危机都会对该地区的经济发展产生巨大的负面影响，而既有的全球金融治理机制目前尚无法应对危机带来的挑战，因此，东亚各国具有在区域层次建立金融和货币秩序的强烈政治意愿，希望通过区域自助(regional selfhelp)来防范金融危机。但是，与欧洲及其他发展中地区相比，东亚货币秩序的建设步伐是迟
4、缓的。十多年来，它所取得的进展主要集中在危机救援机制的建立上。通常而言，区域货币合作要经历建立危机救援机制、汇率协商与合作、区域汇率机制以及引入单一货币四个步骤。目前，东亚货币合作尚停留在第一步的中间阶段。与该地区强劲的经济整合趋势相比，东亚货币秩序建设是一种“难以令人满意的成就”(unsatisfactory achievements)。如何解释东亚货币合作中这种“难以令人满意的成就”？在东亚货币秩序建设进程中，为何强大的政治意愿难以转化为有力的政治行动？对于东亚的区域货币合作，大多数文献都是描述性的或政策建言性的，这些研究有助于人们理解东亚货币秩序建设的发展进程以及东亚货币合作机制的运行逻
5、辑。而在经济学研究中，讨论最优货币区(optimal currency area)的相关文献成为解释区域货币合作最主要的文献，它们将区域货币合作解释为经济上最优货币区的形成过程。然而，这些经济学文献具有重大的缺陷，它们将区域货币合作视为一种纯粹的经济现象，这是一种相当大的误导。大量的事实都表明，无论是全球层面上的还是区域层面上的国际货币秩序，都体现为一种国际政治安排，而不是市场力量自发的产物，不少学者包括经济学者都已经对最优货币区理论关于区域货币合作的解释力提出了相当大的批评。因此，对东亚货币合作的解释有赖于国际政治经济学者的研究。本文认为，在两次金融危机施加了促动性影响的背景下，东亚货币合作
6、的过程和结果都完全是由区域政治力量所塑造的；东亚货币秩序建设中所取得的“难以令人满意的成就”，是该地区特定国际政治领导力(international political leadership)格局塑造的结果。所谓国际政治领导力，是指一国使他国信任、追随和接受本国货币、货币政策、货币行为或者货币制度，所具有的外交说服和利益诱使能力。它具体又表现为该国使他国产生信任的政治公信力和为他国提供利益的政治向心力两个方面。不管是在全球层面，还是在区域层面，国际政治领导力都通过争取国际货币盟友以及设计国际货币制度两个方面，来发挥对货币合作和货币秩序建设的作用。在过去十多年里，东亚在区域货币秩序建设过程中，其
7、政治领导力基础经历了从日本单一主导(single dominance)到中日共同领导(joint leadership)的变迁，这种政治领导格局的变迁及其对区域政治领导力强弱的影响，既可以充分解释东亚货币合作中的“成就”，又可以解释为何这种成就“难以令人满意”。一、日本单一领导与双边货币互换从1997年到2012年，在东亚经济地区主义全面启动的15年时间里，东亚的货币合作特别是在危机救援机制建设上不断向前迈进，并经历了两个明显的阶段：第一个阶段是从高层次的亚洲货币基金(AMF)的失败到低层次的双边货币互换网络的启动，后者集中体现为清迈倡议的发起及其实践；第二个阶段则经历了双边货币互换的多边化过
8、程，主要体现在东亚外汇储备库的建立和扩大上。这两个阶段的货币合作是建立在完全不同的政治基础之上。受亚洲金融危机爆发的触动，日本作为当时该区域最强大的经济体，开始致力于构建东亚区域货币秩序。而在此之前的数十年时间里，日本国际货币战略的核心一直是单边推动日元的国际化，使之成为国际货币竞争中的重要一极。进入20世纪90年代中期，受日本“泡沫经济”破灭的影响，日元国际化受到重大阻碍；而后在亚洲金融危机的打击下，日本开始重视日元国际化的地缘基础，其国际货币战略的重心也越来越转向东亚。正是在日本的领导下，东亚货币合作迈开了宝贵的第一步。1997年9月，亚洲金融危机爆发不久，日本在国际货币基金组织(IMF)
9、和亚洲开发银行(ADB)会议上提出了一个非常大胆的建议：由日本、中国、韩国和东盟共同出资1000亿美元，组建一个类似IMF的区域性国际金融机构，即亚洲货币基金组织，以对陷入金融危机的东亚国家实施有效的救援，进而防止危机在整个区域范围内的蔓延。但是，日本的这一提议立刻遭到来自美国财政部和IMF的反对。它们认为IMF足以承担全球各地金融危机的救援责任，没有必要在IMF的框架之外单独建立一个区域性的金融机构；而且成立新的亚洲货币基金组织有可能带来“道德风险”(moral hazard)，因为它放宽了IMF所坚持的严格的救援标准。尽管它们是从技术角度提出反对意见，但很显然，美国的反对还存在不宜言表的战
10、略考量，即美国需要继续捍卫其在全球的金融领导地位，而不愿让日本分享美国的领导权，因为建立亚洲货币基金组织将意味着美国所控制的IMF的地位下降，这必然会削弱美国的全球金融领导地位；而且美国也十分担心这一由日本控制的区域金融机构有助于在东亚形成一个以日元为主导的货币区，从而对美元霸权构成威胁。不仅如此，与日本在东亚长期存在战略矛盾的中国也担心日本单方面主导这一机构，因此对这一提议也不太热心。最终，在多方的联合反对之下，建立亚洲货币基金组织的倡议胎死腹中。提出建立亚洲货币基金组织的倡议是日本战后对外经济战略的一个重大转向，即由过去长期重视欧美转向关注东亚。这一建议的失败，是日本在东亚缺乏政治领导力的
11、表现。首先，当时日本没有能力挑战美国的金融领导地位，一旦美国表示反对，日本便很容易选择妥协。日本远远没有在金融和货币战略上做好应对美国霸权的心理准备。这一点和德国形成了鲜明对照。尽管德国也在很大程度上存在对美国的安全依赖，但在对外经济关系上，德国从20世纪70年代就开始能够制定和贯彻其独立的区域货币战略。其次，日本未能成功联合中国等其他东亚国家共同推进自己的主张。日本的区域货币战略不能得到中国等东亚邻国的有效支持，这是由于日本长期以来在该地区缺乏政治向心力和公信力的积累，日本没有采取有效的政策举措来安抚周边国家对日本主导东亚货币合作的忧虑。(11)对于当时的中国来说，日本在亚洲的势力扩张比美国
12、在东亚地区继续保持经济影响力更值得警惕。构建亚洲货币基金组织设想的夭折充分说明，日本在区域层面进行政治动员和制度建设的能力都很孱弱。东亚货币合作一开始就是在一种虚弱的国际政治领导的背景下产生的。随着这一设想的流产，日本开始改弦易辙，退而采取新的方式来实现其在东亚的货币抱负。鉴于日本在东亚地区缺乏政治向心力，即缺乏博取其他国家支持、追随自身政策倡议的能力，日本加强了对东亚国家的经济援助，以增强其政治向心力。1998年10月，日本政府由大藏大臣宫泽喜一提出了一项向危机国家和地区提供300亿美元资金援助的计划这一计划被称为“新宫泽构想”(New Miyazawa Initiative)其中150亿美
13、元用于对危机国进行中长期援助，另外150亿美元用于满足危机国的短期资金需求。(12)“新宫泽构想”受到东南亚国家的普遍欢迎。到1999年3月，韩国、菲律宾、泰国、马来西亚和印度尼西亚5国共从中接受了188亿美元的援助。“新宫泽构想”是日本在东亚施展金融力量的一次重要尝试，它赢得了东亚国家对日本货币政策的支持，进而大大加强了日本的政治向心力，为21世纪日本实现更大的货币抱负奠定了政治基础。东亚国家金融和货币市场的不稳定性和脆弱性，警醒人们应努力建立东亚货币秩序，以相对隔离美元的过度影响。不仅如此，IMF和西方国家在这次危机中救援的迟缓以及提出的苛刻的政治条件，令危机国产生了普遍性的愤恨。因此，这
14、次金融危机使东亚国家强烈认识到加强地区经济和财金合作的必要性和紧迫性。(13)1997年12月，中、日、韩三国领导人首次应邀参加了东盟国家领导人非正式会议，东盟与中、日、韩(“103”)领导人峰会机制初步形成。(14)在这一框架之下，由“103”成员国财政部和央行负责人组成的“103”财金合作机制也于1999年正式启动。这一机制成为日本领导东亚货币合作、进而建立东亚货币新秩序的重要政治框架。(15)2000年5月，在泰国清迈召开的“103”财长会议上，与会各方共同签署了“建立双边货币互换机制”的协议，即著名的清迈倡议(Chiang Mai Initiative, CMI)。根据该协议，各成员国
15、两两之间互相签署双边外币互换协议，在一国发生流动性短缺或出现严重的国际收支失衡时，可以向另一国申请贷款，以防范金融危机的发生。清迈倡议弥补了IMF在救援时效性上的不足以及苛刻的附加条件，同时也给私人投机者传递了东亚官方之间加强货币合作的市场信号。清迈倡议受到了东亚国家的欢迎和支持，也没有遭到IMF和美国的反对。截至2009年，在清迈倡议下，“103”成员国共签署了16份双边货币互换协议，总规模为900亿美元。(16)这是东亚地区摆脱美元依赖、构建独立的应对货币危机的区域货币体系的萌芽。日本成为东亚货币互换网络中签订协议最多、金额最高的国家，它与7个国家签署了双边货币互换协议，总金额达440亿美
16、元；相比之下，中国参与清迈倡议货币互换的总金额只有165亿美元。(17)可见，日本在清迈倡议的实践中扮演了核心角色，并积极影响该机制的强化与扩充。清迈倡议被认为打开了东亚金融和货币合作的第一扇大门，可以减少东亚国家在面对危机时对美国和IMF的过度依赖。(18)但是作为一种双边货币互换网络，日本主导的清迈倡议也存在一些根本性的缺陷，妨碍了其在应对金融危机时发挥更加实际的作用。首先，清迈倡议的双边性质决定了借贷双方的权利和义务都由双边协议所规定，其协同操作能力受到制约，面对危机时，有可能难以形成区域范围内的集体行动。不仅如此，如果签署货币互换协议的两个国家同时发生危机，协议有可能难以履行。因此，在东亚经济高度一体化、金融危机蔓延速度异常迅速的今天，单纯的双边机制难以从根本上满足遏制危机的需要。其次，与这些国家本身所具有
