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1、我国小城镇建设用地中的问题与对策 ) 以江苏省为例 邹勇刚 周生路 周清涛 ( 南京大学城市与资源学系 南京 210093) ( 浙江省安吉县城建局) 摘 要 本文以江苏省为例, 对我国小城镇建设用地中存在的问题进行了分析, 并从管理体制和思想 意识上剖析了产生问题的原因, 最后提出了加强我国小城镇建设用地管理的对策。 关键词 小城镇建设; 土地管理; 江苏省 在国家/ 严格控制大城市规模, 积极发展中小城市0的城市发展方针指导下, 近些年我国 小城镇飞速发展, 极大推动了乡村城市化和城乡一体化进程。江苏省是全国经济发达省份, 工业化和城市化进程迅速, 小城镇发展尤为迅猛。至 1996 年,
2、全省共有小城镇 1981 个( 其 中建制镇 1061 个) , 较 10 年前增加约 800 个。蓬勃兴起的小城镇作为联结城市和乡村的中 介和纽带, 对城乡社会经济协调发展起到了重要作用, 但与此同时, 在小城镇建设中亦暴露 出许多问题, 影响了区域土地资源合理利用和社会经济持续发展。 1 江苏省小城镇建设用地中的主要问题 1. 1 城镇建设外延式扩张严重, 占用耕地过多 在区域城镇发展过程中, 为满足城镇社会生产和生活需要, 一部分耕地转为建设用地不 可避免。但从江苏省实际情况来看这种转化规模过大, 速度过快。1996 年江苏省小城镇建 成区面积达 1737km2, 较 1985 年增加
3、1. 30 倍, 而同期小城镇人口由 629. 51 万人增加到 895. 51 万人, 增长 42%, 城镇用地增长弹性系数高达 3. 10, 远远超过 1. 12 的合理标准 1。 因而小城镇人均建设用地面积达到 176m2/ 人。为江苏省城市人均用地面积( 81. 14m2/ 人) 的 2. 17 倍, 也远高于全国小城镇平均 142. 6m2/ 人的指标。在小城镇发展过程中, 片面强调 以地生财, 建设用地盲目扩张现象严重。各地小城镇建成区大肆向城镇外围拓展, 面积扩大 一倍有余。这种外延式扩张侵占了大量耕地。1993 年以来, 江苏省耕地减少 15. 6 万 hm2。 其中大部分是被
4、小城镇建设占用2。江苏省是全国人口最密集省份, 平均人口密度达 689 人/ km2( 1995 年) , 因而其人均耕地占有量仅 0. 063hm2/ 人, 为全国平均的 63% 。小城镇建 设用地的大肆扩张, 进一步加剧了耕地资源的稀缺。 1. 2 土地利用空间结构不合理, 集约化程度低 合理的城市土地利用应反映城市的区位效应与土地级差收益特征, 由城镇中心区向外 围依据比较利益差异布置不同产业, 并在城镇发展过程中不断实现土地置换, 实现土地资源 配置的/ 帕累托最优03。由于多方面原因, 江苏省小城镇用地结构和空间组合不尽合理。 工业用地比例极高, 一般在 35%左右, 甚至高达 45
5、% 4 , 且大部分集中于城镇中心的黄金宝 地, 不仅土地的产出率低, 并且产生的废气、 废水污染环境。第三产业占城镇用地比例不高, #244#土 壤 2000 年 第 5 期 无法体现/ 优质优用0的城市用地原则, 土地利用效益不经济。与此同时, 小城镇建设用地粗 放利用, 集约化程度很低。受开发区热影响, 各城镇普遍在城镇外围大搞开发区、 新区, 但囿 于当地经济实力, 许多开发区资金、 项目得不到落实, 致使大量土地/ 圈而不用0, 土地闲置现 象严重; 近些年蓬勃发展的乡镇企业也是土地粗放利用的一个重要主体, 乡镇企业普遍占地 规模过大, 超过工业用地正常标准。许多乡镇企业不过几十人规
6、模, 占地却达数千上万平方 米, 特别是一些合资、 独资企业, 厂区范围内生产性建设物占地一般不到四分之一 4。加之 乡镇企业布局分散, 不成规模, 缺乏统一规划, 因而土地利用集约化程度较低。 1. 3 城镇发展缺乏区域性的城镇体系规划 从区域角度出发, 城镇发展需要合理的网络组织, 形成完善的城镇体系, 以促进区域资 源合理利用和社会经济协调发展。目前江苏省城镇发展普遍缺乏区域性城镇体系规划, 造 成小城镇无序发展严重。从等级规模上看, 小城镇发展在数量和规模上失控。江苏省 1996 年建制镇较 1995 年增加 717 个, 是 1985 年的 3倍多, 一些本不具备条件的地方也一哄而上
7、 发展小城镇, 结果变成了放大的村落, 而有条件发展的小城镇却未得到发展。同时, 原有的 小城镇不断要求升级, 扩大城镇规模。这无疑都要求大量耕地向建设用地转化。从地域空 间结构上看, 由于缺乏城镇体系规划, 造成小城镇空间布局问题突出。一般小城镇辐射半径 为 5 公里, 但实际上许多小城镇之间相距不足 3 公里, 抑制和抵消了城镇功能发挥, 造成基 础设施重复建设和浪费严重; 从职能组合上看, 城镇间普遍缺乏协作和互补, 各城镇往往孤 立考虑自身发展而不与周边地区协调、 联系和分工, 专业优势很难发挥, 造成产业同构, 职能 雷同、 资源浪费。 2 产生问题的原因分析 小城镇建设用地中产生上
8、述问题, 原因是多方面的, 但从深层次的管理体制和思想意识 上来看, 主要包括以下几点: 2. 1 土地统一管理的职能不到位 长期以来由于经济体制、 政治体制等多方面原因造成土地管理混乱, 虽然经过一段时间 改革, 但小城镇土地统一管理的职能仍不到位。一方面现行的/ 分级限额审批制度0使得土 地管理绝大部分权力集中于县( 市) 级地方政府手中。尽管法律规定地方政府只有一定限额 的征用农地审批权, 但许多地方采取/ 化整为零0或/ 下放审批权0等办法, 非法批地供地, 致 使土地供应总量得不到控制 5。土地管理部门行政上隶属于地方政府, 因此, 只能执行地 方政府领导决定, 为一些非理性的/ 领
9、导项目0供地, 造成建设用地无序膨胀现象严重。另一 方面, 缺乏权威的土地统一管理机构, / 多头批地0现象普遍, 致使土地利用缺乏合理规划和 有效调配, 乱侵乱占严重。 2. 2 立法滞后 国家已颁布了5土地管理法6、 5城乡建设法6、 5城市规划法6等法律/ 法规, 但法制体系仍 不健全, 尤其是针对小城镇发展的立法滞后, 致使/ 人治0强于/ 法治0。目前, 只有总体性/ 规 划法0, 配套法规不健全, 致使规划实施难度较大, 朝令夕改、 各自为政问题严重。缺乏明确 的/ 耕地保护法0, 致使乱侵乱占耕地行为受不到法律约束。土地市场法规也不健全, 出让中 受领导意志干预大、 透明度低、
10、伸缩性大, 甚至为谋利而非法交易, 造成土地出让价格过低, #245#2000 年 第 5 期 土 壤 助长了需求增加。 2. 3 土地使用制度改革不彻底 近几年我国对土地使用制度进行了改革, 试图变无偿使用为有偿使用, 但这种改革不彻 底, 尤其是在小城镇建设用地上, 土地无偿、 无期、 无流动性没有根本改观。目前小城镇建设 用地供应实行/ 双轨制0, 即土地出让与行政划拨并存、 后者居主导地位。土地获得不必支付 地价、 地租或只需支付较少的征地成本, 因而/ 多征多用, 早征迟用, 征而不用0现象普遍 1。 土地出让以协议方式居多, 拍卖、 招标方式极少, 协议出让透明度低、 管理技术含量
11、不足、 受 领导意志影响严重, 人为随意定价, 普遍偏低。江苏省小城镇开发区土地出让价格几乎均低 于 300 元/ m2, 导致了建设用地需求膨胀, 土地使用者无压力、 无竞争, 对土地实行粗放利用 或闲置不用。 2. 4 贪大求洋的建设思想严重 目前, 城镇建设不切实际, 贪大求洋的思想严重。一方面, 对城镇现代化理解存在偏颇, 片面地认为城镇规模越大, 地位就越高, 因而超越自身发展条件肆意扩大用地规模。如吴江 市芦墟镇1996年镇区非农人口8600人, 加上流动人口也仅1. 6万人, 但镇区面积高达 2. 32km2, 人均用地 145m2/ 人, 政府却又征用 752hm2土地开发新区
12、。经过规划设计, 建成 区面积应压缩至 1. 65km2较为合理4。另一方面, 一些地方领导好大喜功, 为表政绩大搞 建设。许多地区建设了豪华型生活、 社会设施, 甚至把街道修成 80 米宽, 严重脱离实际需 要。 3 城镇建设用地的基本对策 3. 1 加强区域城镇体系规划 加强城镇体系研究与规划, 改变当前城镇发展混乱无序的局面。研究区域内各城镇之 间、 城镇与体系之间及体系与外部环境之间各种经济、 社会联系, 合理组织城镇之间职能分 工、 规模和用地发展方向, 统筹安排城镇空间布局和功能分区, 协调解决各城镇自身难以解 决的资源共享、 环境保护、 基础设施布局等重大问题, 力求区域内整个体
13、系的效益最大化。 从等级规模结构、 职能组合结构、 地域空间结构 3 方面落实/ 极化中心, 以点带线, 梯度推进, 多点组团0的城镇发展战略。 3. 2 制定科学的小城镇建设规划和土地规划 制定具有科学性、 前瞻性的城镇建设规划和土地规划, 保证建设活动和土地利用的高起 点、 高标准、 高水平, 坚持废止小城镇建设中一些拍脑袋、 拍胸脯的没有科学依据的建设规 划。从当地实际出发, 对资源、 交通、 劳动力、 资金、 资金、 技术等作详尽调查, 然后确定城镇 建设规模、 速度, 合理安排各项建设活动在空间的分布和组合。要加强土地利用规划, 对各 项用地进行定性、 定量、 定位的综合部署, 严格
14、控制建设用地指标、 划定基本农田保护区, 提 出切实可行的实现耕地总量动态平衡的措施。同时, 注意土地规划与城市规划的衔接和统 一, 互相协调, 避免相互冲突和相互干扰, 促进土地资源的充分、 合理利用。 3. 3 严格控制城镇扩张、 切实保护耕地 城镇土地利用要由传统的外延扩张向内涵发展转变, 盘活存量土地, 严禁控制城镇进一 步扩张。运用行政、 法律手段树立城镇建设规划和土地规划的严肃性和权威性, 坚决依规办 #246#土 壤 2000 年 第 5 期 事, 对新建设项目严格审批, 尽量安排在现有建设用地上: 划定基本农田保护区, 对农耕地实 行重点保护, 严禁基本农田保护区内建厂、 建校
15、、 搞开发区建设, 扼制城乡结合部的城市用地 无序蔓延; 其次, 运用经济手段对用地扩张进行约束。不仅要严格征收建设用地税费, 更要 对超过用地标准占用耕地的面积加重征收, 采取双倍甚至多倍征收的办法限制耕地占用, 城 镇用地指标不能突破土地利用总体规划的控制指标。保护耕地中的一个关键问题是实现耕 地总量动态平衡, 不仅要数量平衡, 更要重视质量平衡, 对只注重数量平衡,/ 以劣充优0现象 加以制止。 3. 4 提高城镇土地的使用效率 目前, 小城镇土地使用效率极低, 土地使用潜力开挖不足 30%。今后, 结合旧城改造提 高土地利用强度。现有旧城区房屋多为 1 2 层, 容积率普遍低于 0.
16、3, 改造不仅可优化居 住环境, 更可盘活存量土地; 结合城镇产业结构调整, 进行土地置换。依据级差地租原理, 中 心区布置的工厂、 仓库、 堆场等, 逐步向外迁移, 实行/ 优质优用0、 / 退二进三0、 / 优二兴三0, 发展第三产业, 提高土地利用效率; 改变乡镇企业过度分散局面, 对乡镇企业用地进行统一 组织和管理, 通过集中利用求得规模效应, 促进土地集约利用。 3. 5 实行/ 五统一0管理, 实施以供定需的政策 各级政府要统一认识, 遵循节约用地、 保护耕地原则, 培育和完善土地市场, 因地制宜、 有序发展, 密切配合, 切实保证由代表政府的土地管理部门实行/ 五统一0管理, 即统一制定 土地利用总体规划; 统一征地、 拆迁; 统一进行/ 三道一平0开发; 统一出让土地使用权; 统一 管理土地、 高度垄断一级地产市场。通过采取一系列有力措施, 分清土地权属、 理顺供需关 系、 优化用地方法, 促进城镇土地合法合理利用。改变传统的土地供给模式, 由/ 有需必供0 向/ 以供定需0转化。根据各地土地资源
