美国联邦政治的理论内涵与社会基础

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1、 2009年第4期 No. 4 ,2009 天津师范大学学报(社会科学版) Journal of Tianjin Normal University (Social Science) 总第205期 Sum No. 205 美国联邦政治的理论内涵与社会基础 谭 融 摘 要:联邦政治是美国政治的支柱之一,是美国分权制衡原则在其政治制度中的体现。理解美国联邦政 治,须了解联邦制的内涵及美国联邦政治的诸种理论,如契约理论、 限权理论、 双重负责理论、 规模政治理论和自 治治理理论。美国社会的文化背景和人们的心理认知习惯,是美国联邦政治的社会基础,它造就了美国独特的联 邦政治,使之得以发展繁衍。 关键词

2、:美国;联邦政治;理论内涵;社会基础 联邦政治是美国政治的基本支柱之一,也是 美国分权制衡原则在其政治制度中的具体体现。 理解美国的联邦政治,有必要对联邦制的内涵及 美国联邦政治的理论内涵加以梳理,了解美国联 邦政治存在的社会基础,从而对美国联邦政治存 在的内在必然性有更加深刻的理解。 一、 关于联邦制的内涵 当代学者对联邦制的内涵有诸多表述。威 廉 赖克认为,联邦制是 “双重的安排”,他在其 联邦制 一书中将联邦制描绘为:“(1)两个层级 的政府统治着同样的土地和人民 ;(2) 每个层级政 府都至少有一个自治区域 ;(3) 每个政府在其自己 领域内的自治都有某种保证。 ”1 (P11)文森特

3、 奥斯特罗姆将美国联邦制的特征概括为 :(1) 圣约 方式 ;(2) 治理机构中的多元性 ;(3) 宪治 ;(4) 作为 一种审查及解决冲突方式的竞争 ;(5) 公民积极参 与公共事业 ; (6) 在开放社会中达到新的关系社 群 ;(7) 在复杂有序的社会中实现联盟模式的可改 革性。2(P258)马丁 戴蒙德在探讨联邦制的典 型现代定义时提出,联邦制是修正并结合了邦联 制与单一制两种政府形式特性的中间形态,在一 定范围内将 “以邦联的形式保留主权的国家与在 另一个范围内以单一国家的形式拥有主权的中央 政府结合起来”3 ( P22)。联邦制的基本特性是 “成员国与中央政府之间” 政治权力的划分,

4、“每一 个成员对属于其范围内的事务都有最后的发言 权” 。3(P73)丹尼尔 伊拉扎认为,所谓联邦制原 则,事实上与现代政治科学中的政治整合问题相 联系。当代政治科学研究中,要么忽视这两者间 的关系,要么仅将联邦主义视为 “权力下放的一种 形式”,使 “政治整合变成了建立一个强大的中心, 并联合边缘地区,使之更加靠近这个中心” 。联邦 主义不然,它 “提供了一种取代中心 边缘模式的 另外一种方法” “矩阵模式” 。此种模型下的 政治整合与围绕一个共同中心所进行的整合不 同,它所强调的不是 “中心的长处”,而是 “构架的 长处” 。在此种模式下,“不仅仅是整体,还有其部 分都能够同时获得力量”

5、。4(P16 - 17)伊拉扎提出 了三种政府制度模式 : (1) 权力金字塔模式:权力 分级,自上而下 ; (2) 中心 边缘模式:一个中心, 其余是边缘部分 ; (3) 矩阵模式:没有更高的或更 低的权力中心,只有政治决策和政治行动更大一 点或更小一点的舞台。联邦制模式属于第三种。 此种 “联邦制政体的特点是非集权制的”,“它们内 部的政府权力是分散在各个中心的,而不是集中 于一个单一的中心。而这些中心及其权限的存在 收稿日期:2009203220 基金项目:高等教育百部精品课程教材建设计划选题项目,高等教育出版社总字(2003)61号。 作者简介:谭融,南开大学(天津300071)周恩来

6、政府管理学院教授,博士生导师。 83 得到了最高宪法的保护” 。4(P41 - 44)阿伦德 利 法特通过对联邦制特征的阐述对之加以定义,提 出 :(1) 一个明确说明分权并保证中央和地方政府 所分得的权力不能够被剥夺的书面宪法 ;(2) 一个 两院制的立法机关,其中一院代表大多数人,另外 一院代表联邦政府的组成单位 ;(3) 在两院制立法 机构中,联邦政府议院里较小的组成单位的代表 人数超出比例 ;(4) 组成单位拥有参与联邦宪法修 订过程的权力以及单方面更改自己的宪法的权 力 ;(5) 分权的政府,地方政府在联邦政府中享有 的权力与中央集权制国家的地方政府相比拥有更 多权力。4(P27 -

7、 28) 在涉及中央权力与组成单位的关系问题上, 迈克尔 罗斯金提出:“联邦体系是由那些自身具 有重大政治生命的单位 州组成 这些单位 在法律意义上不能被中央权力消除或者轻易改 变。 ”“联邦政府往往依赖于中央权力和地方权威 之间一种微妙的平衡。 ”5 (P265、P268)奥斯特罗姆 则从构建具有多元利益民主共同体的角度对联邦 制加以探讨,他提出:“联邦制不只是一种政府形 式;它是一种解决问题的方法,一种生活方式”2 (P253),认为 “人民在社会治理中的作用一定远远 不只是在选举中投票而已”,由于 “联邦结构允许 承认国家、 地区或地方这些不同的利益共同体,而 不认为国家利益压制所有其他

8、利益共同体”2 (P133),因此对 “探究民主社会中公民的意义”“具 有根本重要性” 。6 (P3 - 6)他从立宪角度探讨美 国的复合共和制。一些学者从民族国家形成的角 度看待联邦政治的出现,认为联邦制原则的运用 来自于处理现代民族国家问题的需求。伊拉扎 说:“现代的民族国家有两种类型 一种类型是 对以前存在的国家赋予政治认同,另外一种类型 则是作为与获得政治认同相伴随发展起来的某一 种民族的认同。 ”4(P46)美国属于后一种情况。 美国制宪初期,制宪者们并没有仔细地区别 “联邦” 与 “邦联” 的内涵,致使在后来的美国政治 过程中,各种利益主体不断因对 “联邦” 概念内涵 的歧义而发生

9、争执。根据美国宪法,外交权由联 邦政府掌有,美国的联邦政治主要涉及国内事务 及国内各政策领域。 二、 关于美国联邦政治的理论内涵 所谓美国联邦政治是指由美国国家政府和州 政府共同分享权力的政治过程,在这一过程中,各 种权力均按照宪法所规定的 “规则体系” 运行2 (P10),联邦政府和州政府均在特定范围内独立决 策和行使权力。7关于美国联邦政治理论,美国 制宪者汉密尔顿和麦迪逊、 法国政治学家托克维 尔和美国政治学兼公共行政学家奥斯特罗姆在不 同时期进行了深刻的探讨。那些分属于不同历史 时期的著述从美国建国初期延伸至今,形成贯穿 美国联邦政治理论的主线。伴随着历史的演进, 美国联邦政治在同一原

10、则下发展变化。美国联邦 政治的理论要点主要体现为以下方面。 (一)契约理论 美国的联邦制建立于契约理论之上,其建立 是订立协约的结果,以各方同意为基础,“符合两 愿的游戏规则”8。它强调民主共和基础上的自 由原则,即联邦制下适当的自由,各成员单位在自 愿基础上通过协约建立的自由。此种体制高度重 视谈判和交涉,实施契约式管理。在那里,没有简 单多数和少数,只有由不同人群组成的多数。既 使多数人得以结合,也使少数人获得保护。此种 以契约为起源的政体由平等的同盟汇聚而成,反 映了宪法选择中的广泛参与。美国的联邦制属于 “契约性的非集权制”,权力分散于许多中心,各权 力中心的合法性得到宪法保障,在共同

11、约定的约 束下保持相对的独立性。此种非集权体制与一些 国家的权力下放不同。权力下放是指中央政府根 据自己的愿望将权力分散下去,也可以重新将权 力集中。在这种权力下放制度中,权力的扩散成 为一种恩惠,而不是权利。4(P41) (二)限权理论 戴蒙德认为,美国宪法中的联邦主义不是真 正的联邦主义,而是一种宪法化的分权体制,此种 立宪分权体制是美国民主共和制最根本的因素。 6(P2)在汉密尔顿等人的 联邦党人文集 中 ,联 邦政治更多地与 “在相反和敌对的利益之间”“以权 力制约权力” 的政治理念相联系,制宪者在限权理 论基础上进行分权制衡的制度设计,使社会中的 “任何一个团体都没有至高的控制权”

12、2( 代序 ,P1) 。 美国的联邦制体现为权力分散和重叠管辖权 体制。这一体制设置了种种障碍,给美国政治运 行带来诸多不便,但它却是基于人类的易错性和 利己倾向所设定,是美国政治中法治及宪政体制 的有意设计。奥斯特罗姆认为:“如果人们想要成 为自己命运的主人,那么适于一个自治社会的结 93 构需要能维持一种探究文化和有纠错能力、 解决 问题的程序。 ”2 (P224)如麦迪逊所说:“在联邦的 范围和适当结构里,共和政体能够医治共和政府 最易发生的弊病。 ”9 (P51)联邦政治体制允许许 多个共存的群体表达其利益,能够在无论大社群 还是小社群中培育民主共和意识。此种体制不是 依靠单一制共和国

13、所固有的一元化安排,整个国 家非只尊崇单一的终极权威中心,不存在单一垄 断的公共权威,而具有多个代表不同利益群体的 权威,每个权威均为自治共和制原则所支配。通 过自治原则和共和国的复合化设计,使政治运行 于由不同利益社群构成的政府之中,以防止 “规模 原则所固有的寡头倾向”,导致 “一个派别轻易地 支配其他利益群体” 。6(P99 - 100) (三)双重负责理论 美国制宪时期,汉密尔顿提出,必须重新阐释 邦联的思想。在他看来:“个人在每一个政府单位 中都是基本的构成要素。每个政府单位必须能够 明确有力地表达人民的渴求,回应个人的需要,实 施与个人而非集体相关的决议。 ”2 (P4)他提出了

14、双重负责理论。一方面,联邦政府和各成员政府 的权力均源于宪法;另一方面,联邦政府和州政府 均直接对人民负责,直接回应个人。它是美国宪 法中人民主权原则和个人主义原则在联邦政治中 的体现。美国政治学家伯恩斯等在 美国式民主 一书中提出,有一个全国政府和一些州政府,这一 事实并不能说明联邦制。美国联邦制的关节点在 于 “宪法将政府权力划分给中央或全国政府和各 个成员政府”,“中央政府、 各成员政府都不是从另 一方得到权力;两者的权力都从共同的来源即宪 法得来。这种宪法上的权力分配不能由普通的立 法程序加以变更”,“两级政府都是通过自己的各 种机关来工作”,“直接对个人行使权力” 。 10 (P62

15、)此种双重负责机制所依靠的是 “可靠的宪法 选择程序”2 (P95),是人民对宪法决策过程的控 制。通过双重负责机制去保证人民的至高地位, 实现人民的统治。 (四)规模政治理论 早在19世纪,孟德斯鸠就曾对怎样构建共和 国的问题加以探讨。他提出:“一个共和国,如果 小的话,则亡于外力;如果大的话,则亡于内部的 邪恶。 ” “如果人类没有创造出一种政制,既具有 共和政体的内在优点,又具有君主政体的对外力 量的话,则很可能,人类早已被迫永远生活在单人 统治的政体之下了” 。11 (P154)孟德斯鸠所说的 政府形式是一种协约,依据这种协约,几个小国联 合起来。在此种联合体中,“如果有人想在联邦共

16、和国内篡夺权力的话,他几乎不可能在所有各邦 中得到同样的拥护” 。 “如果联邦的一个成员国发 生叛乱,其他成员国可以一起平乱。如果某个地 方有某些弊端产生,其他健全的地方则予以纠 正” 。11(P155)尽管如此,孟德斯鸠所设想的仍然 是一种邦联体制。然而美国早期的历史表明,邦 联体制的松散性和脆弱性并不能使启蒙思想家的 设想付诸实现。在美国这样一个地域广阔、 规模 巨大的国家中,究竟设计怎样的制度结构才能既 防止专制独裁,又保证国家长治久安,成为美国制 宪者试图解决的问题。 在西方国家的政治过程中,代议制部分地解 决了规模政治问题,使民主政体能够涵盖更广阔 的地域和更多数量的人民。联邦政治也同样是民 族国家规模政治的产物。在一个规模庞大的社会 中,国家政府不可能解决一切问题,于是将权力加 以分配。将重大的整体性权力交给联邦政府,通 过 “更大的政府单位” 去 “达到某些共同的目的”;