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1、经济增长、社会公正、民主法治与合法性基础(下) 2 收入分配的理论、现实及其政策涵义 “四次收入分配说” 21 认为，社会的总财富在各个社会成员之间的分布状态是经过四次分配形成的。市场是第一次分配的主持人，它按照“效率原则”进行分配，社会财富被以工资、利润和利息的形式分配给生产要素的所有者。与世界各国一样，中国的第一次分配也导致经济不平等。第二次分配由政府主持，理论上说它应该按照“公平原则”通过税收和财政支出进行“再分配”。中国政府实施的再分配具有一个突出的特征，那就是“锦上添花”。即受到市场优待的人将进一步受到政府的优待，而在第一次分配处于不利境地的人将再次受到政府的歧视，从政府再分配中受益
2、最大的群体恰恰是高收入群体。财政部最近的一次统计显示，中国政府的转移支付比市场分配更加不平等。非政府组织（ NGO ）通过募集自愿捐赠和资助活动实施第三次分配。这次分配依据的是“道德原则”。目前第三次分配发挥的作用可以用“微不足道”来概括，但是它的确发挥了“雪中送炭”的作用。第四次分配也就是所谓的“灰色分配”和“黑色分配”，表现为各种犯罪活动，如偷窃、抢劫、贪污和受贿等等。中国的钱权交易和买官卖官的规模到底有多大，始终没有一个合理的估计。但是，毫无疑问，它对社会公正和政府合法性的损害却是难以估量的。按照这一收入分配理论，为了改善收入分配状况，中国目前应该实施一种“四面出击”策略：首先，继续深化
3、市场化改革，让市场充分发挥资源配置作用。这一策略，一方面可以提高整体经济效率，做大蛋糕；另一方面可以减少“寻租”机会，通过“釜底抽薪”策略遏制钱权交易规模；同时还可以赢得强势群体对政府的社会经济政策的拥护。第二，改进政府的再分配职能，确实按照公平原则实施财政转移支付，确实做到“雪中送炭”，维护弱势群体的基本权益，确保起码的社会公正。对于今日中国来说，如果没有政府的积极干预，那就根本无法缓解或遏制城乡的绝对贫困，为此，收入再分配是绝对必需的。任何声称“借鉴东亚国家或地区的经验”，坚持在收入分配问题上实行“无为而治”的主张，都是对穷人和社会极端不负责任的表现。第三，积极推动非营利组织的发展，发挥它
4、们的再分配职能，一方面弥补政府职能的缺陷，另一方面与政府形成竞争关系，提高整个社会的再分配效率。第二和第三项策略的目的在于使政府赢得弱势群体的拥护。第四，坚决打击偷窃、抢劫、贪污、受贿等各种犯罪活动，特别是要打击政府部门日益严重的腐败。 3 平等、效率与稳定的统一 一般情况下，“效率”和“公平”被视为两个相互冲突的政策目标，但是在今日中国这一判断并不成立。目前，制约中国经济增长的最主要的因素是有效需求不足，而在商品出口受阻、外来投资疲软的情况下，扩大国内需求是刺激有效需求的唯一出路。但是国内需求并不乐观！为什么？根本原因就是收入分配差距过大！高收入群体只能消费一部分自己的收入，其余的则转变为储
5、蓄，而大多数的低收入人群，虽然有消费冲动，但没有消费能力，其结果就是整个社会的有效需求不足。实际上，中国今天所面对的经济问题就是标准的古典型的资本主义经济危机，也就是马克思所指出的由于财富和贫穷的两极分化所造成的生产过剩的危机。资本主义最初采取的走出危机的对策是开拓海外市场，即商品输出和资本输出，随后又采取了国家资本主义特别是福利国家策略来克服古典型经济危机。对于中国来说，商品输出和资本输出的路子今天都走不通，可行的出路就在于通过改进国内的收入分配来扩大内需，并进而达到刺激经济增长的目的。 由此可见，对于今日中国来说，社会公正与经济效率应该是可以统一并相互促进的，而不是相互矛盾的。同时，维护社
6、会公正还可以有效地维护政治稳定。既然如此，我们就应该停止观望，并采取确实有效的行动。这种行动就是建设“福利社会”。 4 要“福利社会”，不要“福利国家” 本世纪中叶发展起来的资本主义“福利国家”，其基本功能是通过政府对经济和社会生活的广泛干预，为全体公民提供最低生活保障，以抵御现代社会中的各种风险对公民生活和基本权利的威胁与剥夺。“福利国家”在促进资本主义国家的经济增长、社会和谐与政治稳定的同时，也带来了一系列的“副作用”，如财政负担沉重、低效率、公民的福利依赖、对民间自助行动的抑制等等。 70 年代中期的石油危机，在西方世界启动了一场规模空前、持续至今的反对“福利国家”的运动。 作为对这场“
7、反福利国家运动”的反应， 80 年代初，时任“经济合作与发展组织”秘书长的范莱内普，提出了“福利社会”构想，希望用它来取代陷入危机之中的“福利国家”。范莱内普宣称，为了满足社会对福利的不断变化的需求，“必须采取更有选择性和更有针对性的方法，包括不同政府机构之间和公共团体与私人团体之间的合作”。针对“福利国家”实践中出现的一系列“副作用”，他指出：“当今的一种错误倾向是由拥有日益增多的科层组织的国家从事公平的行动。这是不需要的。国家力所能及的是规劝、调解、与私人团体签合同、定方针和鼓励自愿行动。如果是这样的话，国家的成功就要依靠与社会其他机构（包括雇主的、工会的、地方社区的、自愿团体的和个人的机
8、构）建立关系。我想强调的问题是：随着今后工业社会的社会需要和社会愿望在性质上的变化，我们必须寻求国家与私人行动的新关系；发展新的福利机构；加强个人对自己和其他人的责任。在这个意义上，福利社会是必然的和符合人们愿望的” 22 。 与“福利国家论”不同，“福利社会论”主张，政府不必大包大揽、事必躬亲，而要充分发挥民间组织的作用；政府与民间组织的关系不是此消彼长的“零和”关系，而是平等的合作关系；政府没有能力也没有必要独自承担全部社会保障的责任，全体公民的社会保障应该由政府、民间组织、家庭和个人共同承担。可以认为，这种主张对于中国是极为重要的警示与忠告。 四、建设民主法治重建合法性基础的长期行动 中
9、国 20 年的改革并不仅仅局限于经济领域，实际上也涉及到了政治领域。率先启动的政治领域的变革为经济领域和社会领域的变革开辟了通道，而经济领域和社会领域的变革又反过来推动了政治领域的进一步变革。尽管政治领域的变革滞后于经济领域的变革，但是变革确实是发生了，而且变革的广度和深度都超过了许多人的想象。 20 年的经验显示，中国的政治体制并不是一个“僵化”的体制，而是一个富于“弹性”的体制，它有能力适应不断变化的内部和外部环境，因势利导地改变自己的形态。 1 “人大”与“选举”制度的改进 为了加强自己的民主合法性基础， 1978 年以来，中国政府有意识地着手“逐步完善”人民代表大会制度，使这一制度的实
10、际状况与宪法的承诺逐渐接近；与此同时，也着手“逐步完善”选举制度。目前，各级人民代表的选举、各级人民代表大会的各项活动特别是立法和对政府官员的任免，基本上都掌握在党和政府手中。尽管在总体上选举仍然是“走形式”，但是在改进基层选举方面，中国确实取得了历史性的进步。 1978 年以来，中国选择了一条自下而上的、渐进式的民主改良之路。到目前为止，最引人瞩目的政治改革成就，是以村民自治为代表的“草根民主”。 80 年代初期实行“政社分离”，撤消人民公社，恢复乡政府，并确立了乡级人民代表的直接选举制度。 尽管政府保持了对代表选举过程的有效控制，但是随着民主意识的普及和选举竞争的加剧，当选的人民代表的自主
11、性在逐渐增强，相应地政府对代表的投票活动的控制能力也在逐渐下降。人民代表“不听话，乱投票”的倾向也开始抬头，上级指定的候选人落选、上级讨厌的候选人当选的事件也不时发生。在这种情况下，为了顺利当选，各级政府官员不得不越来越关注“民意”。尽管在总体上政府仍然能够有效地控制选举结果，尽管人大仍然被恰当地誉为“橡皮图章”，但 20 年来人大的“议会功能”确实在逐渐加强。 2 拓宽政治参与的渠道 除选举之外，在目前的中国，有组织的政治参与渠道只向“民主党派”和“人民团体”开放。但老百姓和知识精英都有各自的政治参与渠道和参与方式。知识精英选择“关键时刻”通过大众传媒进行的“献计献策”活动，已经预示了盛行于
12、西方国家的“院外活动”的“苗头”。与此同时，地方政府作为“压力集团”对中央政府的“游说”活动正在迅速发展。 随着政治协商制度逐渐趋于“名副其实”，民主党派和工商联也日趋活跃。为了向执政党和社会公众证明自己存在的价值，各民主党派越来越积极地利用各种机会发挥“建议和批评”职能。 1978 年以来，各人民团体的“政府工具”色彩在渐渐减弱，而它们的“代表性”功能却在持续增强。与十几年前相比，它们变得越来越像“利益集团”。例如，进入 90 年代中期以后，工会和妇联自觉地担当起了国有企业下岗职工代言人的角色，为他们的利益奔走呼号。但总的来看，社会团体的参政活动仍较微弱，对中国的高层政治决策影响较少。 为了
13、提高行政效率、遏制官员的腐败从而赢得民心，在“选举”和“议会”之外，政府还开辟了一些特殊的政治参与渠道。各级地方政府纷纷开设“热线电话”、设立地方行政首长“接待日”，以听取人民群众的“呼声”。电视台、广播电台和报社也都开设了“热线电话”，帮助政府收集群众意见。但是，“热线电话”和“接待日”仅仅是老百姓“反映意见”的渠道，至于“要求”能否得到满足，“意见”能否得到采纳，完全取决于政府的态度。近年来，“政务公开”、“村务公开”、“厂务公开”等各种形式的“公开化”改革逐渐推广开来，增加了公共管理的透明度。除此之外，当通过正常渠道或正常方式无法解决问题时，老百姓会采取“极端方式”来表达自己的要求，如爆
14、破，集体上访，游行示威，聚众冲击政府、党委、司法机关，等等。 中国的知识精英要比普通百姓幸运得多，改革大大地拓展了他们参政的机会，尽管政府仍然对其保持高度警惕。尤其是那些致力于经济发展和社会稳定的经济学家的建议，受到政府的重视和鼓励，他们甚至可以直接进入官方决策机构，充当参谋，或是直接出任党政官员。今天的一些学界精英，每逢重大时刻，如党代会和人代会换届的时候或每年的“”前夕，都会利用各种媒体发表意见，试图以此影响政府的决策。 综合来看，在当下的中国，真正有组织的压力集团是地方政府。如今为了竞争有限的中央财政资源，使本地区分得一块更大的蛋糕，通过密切地方官员与中央官员的个人关系，通过请客吃饭，通
15、过下级政府给上级政府送礼，地方政府积极地影响中央决策。各级地方政府都在北京设立了“办事处”，办事处的主要职能之一就是联络地方政府和中央机构的感情，而联络感情最有效的手段之一就是“行贿”。在此“行情”下，那些不谙此道的地方官员甚至会遭到本地人民代表的谴责。 3 从“法制建设”到“依法治国” 中国法治建设的起点是恢复检察院和法院，随后进入了“法制建设”阶段，近来又进入了一个新的阶段，其标志就是中共“十五大”提出“依法治国，建设社会主义法治国家”。“文革”中被撤销的检察院和法院得到恢复，但是司法独立至今仍然没有得到保障。尽管宪法把法院和检察院首长的任免权赋予了“人大”，但是党政领导对本级法院和检察院的人事任免却具有实际上的决定权，而且法院和检察院的财政拨款也掌握在政府手中。法院和检察院自身的腐败问题也相当严重，并已引起社会的强烈不满。 1998 年全国人大会议上，“两院”的工作报告险些没有通过。这是中国“人大”的历史上从来没有过的事情。 从 1979 年至 1997 年底，全国人民代表大会及其常务委员会制定了 328 件法律和有关法律问题的决定，国务院发布和批准了 791 件行政法规， 30 多个省、直辖市、自治区的人民代表大会及其常务委员会制定和批准了 7000 多件地方性法规 23 。如此规模的立法活动在中国历史上是空前未有的。这一时期，
