11讲公共部门战略管理资料

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1、 PAGE 第十一讲 公共部门战略管理 学习要点： 战略管理的发展、概念与特征 公共部门战略管理产生的原因 公共部门战略管理实施的步骤 公共部门战略管理存在的问题及其改进 第一节 战略管理与公共部门战略管理 一、战略管理概述 （一）战略（一）战略（Strategy）与战略管理的发展 与战略管理的发展 “战略”一词源于希腊文的“strategos”，最早用于军事学，意指“在战争中使用的取 胜的策略” ， 其后在政治学中得到应用， 被用于描述有计划地运用权利和影响贯彻国家目标的活 动。 （二）战略管理的概念 （二）战略管理的概念 战略管理是组织适应外部环境变化，确立和调整组织长期目标，整合组织资源

2、来实现组织 的战略目标的一系列决策与行动。 要更好地理解战略管理，必须弄清与战略管理有密切联系的 3 个概念。 1.战略管理与战略规划。两者最重要的区别在于， “战略规划关注的是制定恰当的决策，而 战略管理侧重的则是战略结果的产生：市场、新产品、新技术。 ” 2.战略管理与非战略管理。战略关注总体目标的制定与实施，战略管理就是集中组织的所 有资源来达成组织战略目标的决策与执行活动。而非战略管理则只涉及总体目标中的部分目标 的实现。 3.战略管理与功能管理。战略管理关注组织长期性整体目标和远景规划的制定与实施；功 能管理则注重内部管理，偏向于整合系统内各部门的功能组合，强调职能内容和部门分权，对

3、 于组织目标并不重视或者只关心短期的具体的目标，二者形成鲜明的对比。 （三）战略管理的特征（三）战略管理的特征 1.全面性。 2.长期性。 3.方向性。 4目的性。 5、统一性。 6.重大性。 7.主动性。 二、公共部门战略管理 （一）公共部门战略管理产生的背景（一）公共部门战略管理产生的背景 1.对公共部门的批评和政府角色的调整。 2.外部环境不确定性的增加和全球化的影响。 3.科技变革与进步为公共部门战略管理提供了技术平台。 4.企业战略管理理论的成熟与公共部门战略管理技术方法可移植性的增强。 （二）公共部门战略的类型 （二）公共部门战略的类型 根据社会要求公共部门采取行动的压力（环境的平

4、静或动荡）和公共部门组织的外部回应 度（积极行动或者消极行动）的不同，可以将公共部门战略分为 8 种类型。 PAGE 图 111 描述了在不同的环境类型和组织行动性之下，组织所采取的 8 种战略管理类型， 其中（+）表示此种战略是有效的，而（-）则表示其可能是无效的。 图 111 与公共部门环境相匹配的战略 环境类型 高 采取行动的压力 低 低（逃避） 高（协作） 战略的种类 高 采取行动的压力 低 低 高 （逃避） 外部回应度 （协作） 图 111 所示 8 种战略管理类型为： 1. 支配者型战略。 此种战略强调用行动应对快速出现的新需求， 极少考虑对合法权威的回 应。运用强制力来自由选择其

5、行动需要，并且无需对其行动负责。 2. 指导者型战略。 此种战略增加了对重要需求的回应度， 属于中等到高等的行动取向的战 略，对其行动承担中等程度的责任。 3. 造势者型战略。这种战略研究每一个信号，以确定行动是否有保障，并不断公告将要采 取的行动，但不能对问题进行定性，也没有对问题进行优先顺序排列，结果日常工作被大量不 重要的问题充斥，想要作的事情与其能作的事情之间有相当的差距，因此事实上很少将这些行 动付诸实施。 4. 适应者型战略。 虽然与造势者型战略同属于低行动型战略， 但是适应者战略在问题议程 上注入了更多的行动成分，通过一系列行动管理其所熟悉的局部环境，因此也相对积极一些， 这使其

6、在相对平静的环境中仍然是有效战略。 5. 流浪者型战略。如果组织处于平静的环境中，所面临的环境要求也很少，就有可能会采 骚动的 动荡的 平静的 局部平静的 支配者（） 共生者（） （）指导者 妥协者（） （）官僚 适应者（） 流浪者（） 造势者（） PAGE 取流浪者型战略，这是偷懒型的战略，组织目标模糊，人员无所事事，基本没有行动。 6. 官僚型战略。 这种战略只为非常明确的需求采取适度的行动， 并且只依赖常规和标准程 序采取行动。在平静的环境中这是最低限度可以被接受的战略。 7. 妥协者型战略。 实行这种战略的组织面临明显的行动需求， 在组织资源有限的情况下按 照对顾客需求的优先排序来分配

7、资源，其战略变革具有一定的长期性。 8. 共生者型战略。这是最主动的一种战略。由于所处环境和社会需求的急剧变化，共生者 战略要求加强部门组织之间的合作，通过建立统一的机构或者部分职能的让渡来整合职能部分 重叠的不同组织，满足顾客突然发生急剧变化的需求。 第二节 公共部门战略管理的实施 一、战略规划 （一）战略规划的概念 （一）战略规划的概念 战略规划是在环境分析的基础上拟定战略的过程， 也是将战略意图转化为战略决策的过程。 其目的在于明了环境对组织的重要影响，并指导组织对环境的变迁作出反应，以获得长期的竞 争优势。 （二）战略规划的步骤 （二）战略规划的步骤 1.达成初步共识，组成战略管理团队

8、即战略管理小组。 2. 构建组织目标。 3.进行环境分析。 SWOT 分析（strengths，weakness，opportunities and threats）是目前战略管理与规划领域广 泛使用的分析工具，其主旨在于通过了解本组织的优势和弱点，抓住组织外部的机会，规避组 织外部的威胁，从而制定行动战略的方法。经过 SWOT 分析，一个组织可以有不同的战略匹配和 选择。如： SO（strengthsopportunities，优势机会）战略：这是一种发挥组织内部优势、利用外部 机会的战略，所有组织及管理者都期望可以利用自己的优势，并抓住外部环境所提供的机会。 WO（weaknessoppo

9、rtunities，弱点机会）战略：其目标是利用外部机会来弥补内部的 弱点。运用这一战略的基础是，组织存在着外部机会，但内部存在着弱点，妨碍着外部机会的 实现。 ST（strengthsthreats，优势威胁）战略：利用优势，回避或减轻外部威胁的影响。 WT（weaknessthreats，弱点威胁）战略：这是一种在减少内部弱点的同时，规避外部 环境威胁的防御性战略。 4确立战略议程。 5制定备选战略。 6作出战略抉择。 二、战略实施 （一）建立与组织战略相适应的有效的组织结构。 如图 112 所示。 图 112 钱德勒的战略组织结构关系图 制定新战略 出现新的管理问题 组织绩效下降 组织绩

10、效得到改进 建立新组织结构 PAGE （二）合理配置资源。 （三）建立良好的沟通协调机制，克服变革阻力。 三、战略控制 （一）战略控制的内容 战略控制是监督战略实施过程，评估战略实施的绩效，并依据评估结果调整、修正，甚至 终止战略的一种活动。战略控制主要涉及 3 方面的活动。 1.前提控制。即对诸如组织的外部环境、内部形势等形成组织战略的基础因素进行系统、 连续的监控，以确定组织战略形成的前提是否依然成立，有否发生变化，发生了何种变化以及 发生变化的原因等。如果前提发生变化，相应的战略也应随之变化。 2.实施控制。看战略的实施是否按预定轨道前进，资源配置是否恰当，战略实施的实际结 果是否达到预

11、期目标，战略实施是否按原计划完成等。这一过程的关键是建立明确的绩效评估 指标。对战略实施的监控，是确认组织战略能否继续成功实施的前提。 3.战略的调整。通过对战略前提和实施的控制，依据组织所呈现的具体情况及发展趋势， 做出持续战略、修正战略、重组战略或是终止战略的决定。 （二）战略控制的方法 1.预先控制方法 2.反馈控制方法 3.动态控制方法 第三节 公共部门战略管理的问题与改进 一、公共部门战略管理的问题 概括起来，对公共部门战略管理的问题存在着 7 种主要的批评意见。 1. 正式的战略计划过程被描述得比它的实际情况或所能做到的更具逻辑性和分析性。 它的 设计过于抽象，因此对在任何人类组织

12、中起作用的社会政治的动态现象未予考虑。 2正式的战略计划过程过于呆板，因此面对要求作出快速反应的、迅速变化和动荡不定的 外部环境时，显得过于迟钝。 3正式的过程与创造性和革新相违背。虽然战略计划过程自身是改革和创新的，但在有的 情况下，可能会有与创造性和改革观念相对抗的倾向。 4 公私部门间巨大的差异使得在将企业战略管理引入公共部门时出现了一系列问题。 战略 管理在私营部门中取得的成绩足以表明它是有相当效果的一种模式，但是把它完全照搬到公共 部门就会产生问题。如目标问题，公共部门发现很难给自己的行动确定清晰的目标。 5责任问题。如果战略是组织制定的，其内容若损害了政治官员的利益，就会造成追究责

13、 任的问题。这种观点主张，当战略是政治过程总体的组成部分时，它是或应该是排斥政治的， 不应将责任问题与战略问题挂起钩来。 6目标设定的困难。公共部门由于自身的公共性，因而往往存在着多重目标，而这些目标 之间又经常是相互冲突或矛盾的。组织目标的含糊不清使得公共部门组织在设计战略目标时困 难重重。 7 公共部门行政人员短暂任期造成的问题。 公共部门行政人员频繁的调动与战略管理的长 期性产生矛盾，既影响了战略管理的持续性与连贯性，也影响了决策者对实行战略管理的积极 性。 管理学家塞缪尔保罗则从公共部门战略发展计划的目标与手段的角度出发进行分析，认 PAGE 为对公共部门的战略发展计划存在着 3 方面的制约因素： 1对目标选择的制约因素。 2可供公共部门战略管理执行人员选择使用的手段有限。 3目标与手段的配合经常受到制约。目标与规划应紧跟瞬息万变的情况加以调整。 二、公共部门战略管理的改进 （一）战略管理思维比计划更重要。 （二）重视战略规划与战略实施间的有效配合。 （三）重视战略管理的实施。 （四）重视战略管理过程中良好的沟通协调机制的建立。 （五）重视组织长期目标的设计。 复习思考题： 1. 战略管理的特征是什么，它与战略规划、非战略管理、功能管理有什么区别？ 2. 公共部门战略管理存在哪些问题，应当如何改进？